《國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”分析》論文發(fā)表期刊：《房地產(chǎn)世界》；發(fā)表周期：2021年14期

《國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”分析》論文作者信息：黃耿嘉

　　摘　要：本文在介紹“多規(guī)合一”的內(nèi)涵及發(fā)展階段的基礎(chǔ)上，分析“多規(guī)合一”在國土空間規(guī)劃體系下的作用，并在最后對其未來發(fā)展趨勢進行展望，認(rèn)為拓展多規(guī)融合內(nèi)涵、依托多規(guī)融合平臺和編制多規(guī)合一村莊規(guī)劃，有助于生態(tài)文明、新型城鎮(zhèn)化和鄉(xiāng)村振興目標(biāo)的實現(xiàn)。

　　關(guān)鍵詞：國土空間;規(guī)劃體系;多規(guī)合一

　　從城市規(guī)劃到城鄉(xiāng)規(guī)劃，“多規(guī)合一”經(jīng)過了一段時間地發(fā)展，按照其發(fā)展階段，可以分為自發(fā)探索、全國響應(yīng)和機構(gòu)改革。目前，“多規(guī)合一”正處在發(fā)展的拐點，是國土空間規(guī)劃體系的框架。簡言之，國土空間規(guī)劃體系的制定，需要將“多規(guī)合一”機制作為依托并發(fā)揮其作用，最終實現(xiàn)生態(tài)文明和新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)目標(biāo)。

　　1“多規(guī)合一”的內(nèi)涵

　　改革開放以來，我國十分重視空間規(guī)劃整合，并構(gòu)建了與空間規(guī)劃相關(guān)的規(guī)劃體系，其組成部分包括社會發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地使用規(guī)劃和其他規(guī)劃，這些規(guī)劃相互融合的同時也會影響空間利用效果，導(dǎo)致大量的資源被浪費，不利于我國經(jīng)濟平穩(wěn)健康地發(fā)展。而“多規(guī)合一”作為土地使用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃、生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃的結(jié)合，可以在一個區(qū)域上貫徹落實，即一個地區(qū)一本規(guī)劃、一張藍(lán)圖。“多規(guī)合一"的實施可以使我國現(xiàn)行規(guī)劃體系走出當(dāng)前的困境，其主要作用為消除技術(shù)、制度和管理體系的影響。技術(shù)體系的影響主要表現(xiàn)為缺少基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、用地分類標(biāo)準(zhǔn)存在區(qū)別、編制年限與規(guī)劃時限不符等。管理體系的缺陷為部門條塊分割，各部門法律依據(jù)尚未統(tǒng)一，各部門審批流程、管理體系和編制流程相互獨立。制度體系上的缺陷主要表現(xiàn)為統(tǒng)一綜合的空間戰(zhàn)略規(guī)劃尚未建立，導(dǎo)致空間規(guī)劃體系構(gòu)建的合理性無法得到保障。

　　我國空間規(guī)劃在經(jīng)歷兩個階段的發(fā)展后，逐漸由“兩規(guī)合一”發(fā)展為“三規(guī)合一”，即城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃和國民經(jīng)濟及社會發(fā)展規(guī)劃的統(tǒng)一，目前，正朝著“多規(guī)合一”的方向發(fā)展。事實上，這一目的的達(dá)成需要多個部門共同參與，每次變化都會推動多規(guī)融合目標(biāo)的實現(xiàn)。“多規(guī)合一”并不是編制一個新的規(guī)劃，也不是多個規(guī)劃的簡單拼合，其重點在于使各個規(guī)劃的空間矛盾得到緩解，最終達(dá)成一張藍(lán)圖干到底的目標(biāo)，可以將“多規(guī)合一”視為一種常態(tài)化工具，可以為提升城市治理體系建設(shè)和治理能力提供思路上的支持。

　　2"多規(guī)合一”的發(fā)展階段

　　2.1初級階段

　　當(dāng)“多規(guī)合一”在初級階段由部門編制規(guī)劃時需要考慮諸多方面的問題，其中，規(guī)劃協(xié)調(diào)問題尤為突出。比如，國土部門在進行土地資源使用總體規(guī)劃的編制時，需要將國民經(jīng)濟和社會發(fā)展規(guī)劃作為依據(jù)，在規(guī)劃中對建設(shè)用地指標(biāo)加以明確，合理劃分農(nóng)田所在區(qū)域。環(huán)保部門在環(huán)保規(guī)劃中所標(biāo)明的生態(tài)保護紅線會成為各類開發(fā)建設(shè)的控制性底線。規(guī)劃部門在編制城鄉(xiāng)總體規(guī)劃的階段，需要與上述規(guī)劃進行有效對接，通過這種方式明確城鄉(xiāng)建設(shè)用地規(guī)模和城鄉(xiāng)邊界。在這一時期，深圳市、上海市等地區(qū)的城市規(guī)劃理念和方法已經(jīng)具備了“多規(guī)合一”的雛形。雖然國家已經(jīng)在“多規(guī)合一”的初級階段利用法律條文要求各類規(guī)劃相互協(xié)調(diào)和銜接，但如何銜接和解決各規(guī)劃之間的矛盾沖突卻沒有明確規(guī)定，為日后無法可依問題的出現(xiàn)埋下了隱患。上述情況的出現(xiàn)，導(dǎo)致各類規(guī)劃銜接和協(xié)調(diào)效果受限，具體表現(xiàn)為各規(guī)劃之間相互脫節(jié)，規(guī)劃實施極為困難。

　　2.2中級階段

　　針對各規(guī)劃之間的矛盾和沖突，國內(nèi)部分地區(qū)進行了改革與嘗試，探索“多規(guī)合一”的道路。其中，上海市和武漢市作為先行者，率先探索了"兩規(guī)合一"的路徑，具體表現(xiàn)為合并國土部門和規(guī)劃部門，國土資源規(guī)劃局就此成立，這個統(tǒng)一部門的成立為兩規(guī)同步編制奠定了堅實的基礎(chǔ)，同時也促進了城市的現(xiàn)代化建設(shè)和發(fā)展。廣州市于2012年制定了“三規(guī)合一”工作計劃，并在計劃中對多個規(guī)劃空間底線進行了劃定，推動各部門相互聯(lián)動，統(tǒng)一編制和修改法定規(guī)劃，使三規(guī)的協(xié)調(diào)性得到保證。2014年，國家住房建設(shè)部、國土資源部等部門聯(lián)合發(fā)文，選擇28個試點進行“多規(guī)合一”的嘗試。從實踐結(jié)果來看，這一階段的“多規(guī)合一”嘗試，雖然緩解了城市發(fā)展和空間保護的矛盾，并為空間規(guī)劃體系的建立提供了保障。但各部門依然以自身管理的規(guī)劃為主導(dǎo)，存在各自為政的問題，這種統(tǒng)一只是技術(shù)層面的統(tǒng)一，很難根治問題，各部門管控和利益矛盾始終存在�？傊�，中級階段的“多規(guī)合一”不具備約束力和指導(dǎo)力，尤其是監(jiān)督實施的缺失，使規(guī)劃執(zhí)行效果大打折扣。

　　2.3高級階段

　　2018年3月，國務(wù)院成立了自然資源部，將全部與自然資源有關(guān)的空間規(guī)劃編制和管理職能整合到一起，由自然資源部統(tǒng)一管理，通過這種改革解決了政府部門多頭管理和協(xié)調(diào)管理難的問題，規(guī)劃編制組織和主體統(tǒng)一的實現(xiàn)有利于推動“多規(guī)合一”的實施，同時還能為生態(tài)文明理念的踐行提供強有力的保障。新空間規(guī)劃體系的建立，也成了“多規(guī)合一”進入高級階段的重要標(biāo)志。

　　目前，我國國土空間規(guī)劃體系在建設(shè)方面已經(jīng)取得了良好效果，但編制規(guī)范、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)要求和相關(guān)法律法規(guī)的制定依然處在起步階段，滯后于空間規(guī)劃體系的建設(shè)，“多規(guī)合一”能夠為土地用途管制的落實提供技術(shù)保障。

　　因此，政府部門在文件中提出我國需要在近幾年完成改革任務(wù)。

　　3國土空間規(guī)劃中“多規(guī)合一”的作用

　　“多規(guī)合一”與國土空間規(guī)劃之間存在一定的差異，主要體現(xiàn)在提出時間、具體做法和發(fā)展方向方面，但二者在使命、愿景和本質(zhì)要求上卻高度契合。構(gòu)建有序的空間規(guī)劃體系，實現(xiàn)一張藍(lán)圖干到底，是二者的共同目標(biāo)。在國家機構(gòu)改革和生態(tài)文明建設(shè)的背景下，“多規(guī)合一”不僅是一種工作方法，同時能作為各類空間規(guī)劃關(guān)系相互融合的黏合劑，在國土空間規(guī)劃各階段都能發(fā)揮重要的作用(如圖 1 所示)。

　　3.1“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃的編制手段

　　在進行國土空間規(guī)劃編制時，需要將“多規(guī)合一”作為編制手段，通過這種手段的應(yīng)用，使城市總體規(guī)劃、土地利用總體規(guī)劃和主體功能區(qū)規(guī)劃的內(nèi)涵互為補充，以推動國土空間規(guī)劃的發(fā)展。①應(yīng)發(fā)揮“多規(guī)合一”的優(yōu)勢。過去不同類型的規(guī)劃，在特點上存在顯著的差異，比如，城鄉(xiāng)規(guī)劃的特點為公共政策管理職能、土地利用規(guī)劃的特點為剛性約束機制、主體功能區(qū)域規(guī)劃的特點為戰(zhàn)略引領(lǐng)作用，“多規(guī)合一”可以使這些特點有機融合，以促進國土規(guī)劃空間的整體發(fā)展。2彌補不足。土地利用規(guī)劃和城鄉(xiāng)規(guī)劃作為國土空間規(guī)劃的重要組成部分，在融合過程中必須做出改變，以此來解決簡單拼合所導(dǎo)致的問題，“多規(guī)合一”并不是采用“拼湊模式”將所有規(guī)劃簡單地合并，而是要在汲取“多規(guī)合一”發(fā)展經(jīng)驗的基礎(chǔ)上編制指導(dǎo)規(guī)劃。在實際編制階段，還要對各類型的規(guī)劃成果進行梳理，并總結(jié)規(guī)劃的傳導(dǎo)情況和落實情況，同時，還要為詳細(xì)規(guī)劃和專項規(guī)劃的銜接和協(xié)調(diào)提供指導(dǎo)，從而使圖斑之間的矛盾和沖突被有效校正，最終達(dá)成規(guī)劃成果協(xié)調(diào)統(tǒng)一的目標(biāo)。在“多規(guī)合”后，審批事項整合應(yīng)同步進行，依托于“多規(guī)合一”信息平臺，并在平臺中集成規(guī)劃、環(huán)保、國土、林業(yè)等部門的決策，各部門在平臺中可以共享信息，以提升審批效率，并完成審批一體化體系的構(gòu)建。

　　國土空間規(guī)劃的編制需要依靠“多規(guī)合一”技術(shù)體系，國土空間規(guī)劃技術(shù)體系與“多規(guī)合一”高度契合，都對舊有城鄉(xiāng)規(guī)劃和土地利用規(guī)劃技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提出了要求，這種要求主要以重構(gòu)為主，即對體系、標(biāo)準(zhǔn)、指標(biāo)、用地分類和表達(dá)方式進行統(tǒng)一，其目的在于保證國土空間規(guī)劃的編制、審批和落實效果。

　　3.2“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃的實施過程

　　國土空間規(guī)劃作為發(fā)展規(guī)劃，具有長遠(yuǎn)性、宏觀性和動態(tài)性的特點，為確保各類規(guī)劃管控目標(biāo)的傳導(dǎo)和落實效率，達(dá)成常態(tài)化管理目標(biāo)，需要建立“多規(guī)合一”實施體系。與此同時，將“多規(guī)合一”信息平臺協(xié)同工作機制作為依托，并通過長期規(guī)劃、短期規(guī)劃的編制，打造規(guī)劃實施工作機制，從而在不同階段對規(guī)劃整體性和實施分散性的關(guān)系進行把握，使國土空間規(guī)劃的實施效果進一步強化。

　　此外，還要將“多規(guī)合一”改革作為著力點，發(fā)揮出規(guī)劃實施體系的作用，促使各部門互相合作，共同推動縱向管理體制的創(chuàng)新改革，并構(gòu)建貫穿于規(guī)劃實施全過程的監(jiān)督體系，實現(xiàn)對規(guī)劃執(zhí)行情況的有效監(jiān)督和評測，以規(guī)避實施結(jié)果與計劃結(jié)果不符的問題。

　　法規(guī)和政策體系的保障是國土空間規(guī)劃實施達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的重要條件。但就實際情況來看，我國國土空間法律體系尚未完善，依然存在利益分配和權(quán)責(zé)不統(tǒng)一的問題。為此，國家應(yīng)該在立法層面，優(yōu)化和整合相關(guān)法律法規(guī)，實現(xiàn)多法合一，保障規(guī)劃平穩(wěn)運行的目標(biāo)。

　　3.3“多規(guī)合一”是國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實目標(biāo)

　　國土空間規(guī)劃的現(xiàn)實目標(biāo)與“多規(guī)合一”目標(biāo)具有高度的一致性，前者的目標(biāo)為一張藍(lán)圖，動態(tài)更新;后者的目標(biāo)是在國土空間規(guī)劃體系中以一張藍(lán)圖的形式存在。所謂的“一張藍(lán)圖”是指對各項底圖數(shù)據(jù)進行統(tǒng)一，并以此為基礎(chǔ)疊加各個要素，在消除差異圖斑后形成整體規(guī)劃圖。一張藍(lán)圖并不是一張圖紙，而是一個基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，其組成部分包括矢量圖形和與之相對應(yīng)的管控方法、屬性信息等。與此同時，規(guī)劃實施和一張藍(lán)圖可以同時進行，而且會互相幫助。因此，一張藍(lán)圖具有動態(tài)性的特征，能夠隨著形勢和問題的變化不斷優(yōu)化，最終使尚未實現(xiàn)的目標(biāo)朝著具體操作行動的方向轉(zhuǎn)化。

　　4“多規(guī)合一”的未來發(fā)展趨勢

　　4.1拓展多規(guī)融合內(nèi)涵，促進生態(tài)文明建設(shè)

　　在改革不斷深化的背景下，空間規(guī)劃不再是“多規(guī)合一”內(nèi)涵的局限區(qū)域。目前，“多規(guī)合一”內(nèi)涵已經(jīng)在專項規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃中體現(xiàn)。為了達(dá)成這個目標(biāo)，“多規(guī)合一”需要將戰(zhàn)略引領(lǐng)作為導(dǎo)向，并遵循生態(tài)優(yōu)先、轉(zhuǎn)型發(fā)展和智慧管理等原則，利用綜合性的戰(zhàn)略眼光，對各種影響因素進行統(tǒng)籌兼顧，并牢牢把握發(fā)展規(guī)劃的功能定位、國家戰(zhàn)略要求和城市發(fā)展規(guī)律，使資源保護和保障發(fā)展的雙重職能有效落實，構(gòu)建層次性和立體性的空間戰(zhàn)略體系，以促進生態(tài)文明建設(shè)目標(biāo)的實現(xiàn)。比如，上海市在編制城市發(fā)展規(guī)劃時，將“多規(guī)合一”思想作為指導(dǎo)，同時以專項規(guī)劃大綱作為配套文件，對上位規(guī)劃要求進行分解落實，通過這些措施的運用，有效約束了國土開發(fā)強度，并在此基礎(chǔ)上推動特大城市空間規(guī)劃的改革發(fā)展。

　　4.2將多規(guī)融合平臺作為依托，促進新型城鎮(zhèn)化建設(shè)

　　新型城鎮(zhèn)化建設(shè)對國土空間規(guī)劃體系的要求較為嚴(yán)格，即以人為本，推動新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，縮小地區(qū)之間的發(fā)展差距，推動區(qū)域整體性發(fā)展。但這一目標(biāo)的實現(xiàn)過程較為復(fù)雜，需要將“多規(guī)合一”作為著力點，總結(jié)各部門主導(dǎo)“多規(guī)合一”的經(jīng)驗教訓(xùn)，以多學(xué)科、多視角為切入點，對經(jīng)濟學(xué)、社會學(xué)、地理學(xué)等學(xué)科進行借鑒，構(gòu)建“多規(guī)合一的理論分析方法，通過這一方法的實施，支持新型城鎮(zhèn)化建設(shè)。實踐結(jié)果表明，僅依靠一個部門實施國土空間規(guī)劃，很難取得良好的成效，只有集合多學(xué)科、多部門的力量，組建專業(yè)團隊，才能確保國土空間規(guī)劃的有效實施。

　　4.3編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展

　　在過去，“多規(guī)合一”主要在城市地區(qū)開展，在進行建設(shè)用地分配時，始終秉持城市優(yōu)先發(fā)展和保護重點的原則，并在此基礎(chǔ)上，兼顧農(nóng)田指標(biāo)調(diào)整，但這種“多規(guī)合一缺少對鄉(xiāng)村的關(guān)注。以“多規(guī)合一”為切入點而言，這種空間規(guī)劃方法對基本農(nóng)田控制線的劃分，主要以生態(tài)空間、農(nóng)業(yè)空間和城鎮(zhèn)空間為切入點，在底線管控方面則依據(jù)基本農(nóng)田控制線、城市開發(fā)邊界線和生態(tài)紅線，在方法上較為簡單。再加上過去的鄉(xiāng)村規(guī)劃缺乏數(shù)據(jù)理論的支持，在規(guī)劃設(shè)計階段沒有考慮地域特色，監(jiān)督管理缺失，導(dǎo)致鄉(xiāng)村面貌同質(zhì)化現(xiàn)象嚴(yán)重且環(huán)境較為惡劣。

　　現(xiàn)階段，國土空間規(guī)劃需要在強調(diào)城鎮(zhèn)開發(fā)的同時，針對鄉(xiāng)村地區(qū)編制空間規(guī)劃，在編制過程中應(yīng)該秉持城鄉(xiāng)統(tǒng)一發(fā)展的原則，將城市和鄉(xiāng)村視為一個整體，強調(diào)城市鄉(xiāng)村的統(tǒng)一發(fā)展。此外，還要充分考慮鄉(xiāng)村地區(qū)的地域文化和特色，避免出現(xiàn)千村一面的現(xiàn)象，通過合理地規(guī)劃和布局，振興鄉(xiāng)村經(jīng)濟，縮小城鄉(xiāng)之間的發(fā)展差距。

　　5 結(jié)語

　　綜上所述，在社會經(jīng)濟高速發(fā)展的背景下，國土空間規(guī)劃中的矛盾逐漸突出，而“多規(guī)合一”有助于矛盾的解決。為此，在編制和實施規(guī)劃的過程中，需要重視“多規(guī)合一”手段的運用，同時將“多規(guī)合一”信息平臺作為依托，編制鄉(xiāng)村規(guī)劃，以促進城鄉(xiāng)一體化發(fā)展。

　　參考文獻：

　　[1] 季如軍.土地利用規(guī)劃與城市規(guī)劃的矛盾及對策分析——在“多規(guī)合一”的國土空間規(guī)劃背景下的思考[J].房地產(chǎn)世界, 2021(2).

　　[2] 麻萬金,俞倩.國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”探討與展望[J].建材與裝飾,2020(21).

　　[3] 雷永平.基于國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”研究[J].建材與裝飾,2020(18).

　　[4] 李琳,韓貴鋒,趙一凡,等.國土空間規(guī)劃體系下的“多規(guī)合一”探討與展望[J].西部人居環(huán)境學(xué)刊,2020,35(1).

　　[5] 鄭文裕,許大為,王時光,等.機構(gòu)改革背景下的規(guī)劃信息化[J].城鄉(xiāng)建設(shè),2019(21).