摘 要：隨著社會的不斷發(fā)展，公路工程之間的競爭會不斷的加劇，造價(jià)管理是提高公路工程施工企業(yè)競爭力的一個(gè)重要前提，做好公路工程造價(jià)管理將有重要的現(xiàn)實(shí)意義。但是，公路建設(shè)項(xiàng)目的造價(jià)問題已經(jīng)引起社會公眾越來越廣泛的關(guān)注，各級交通運(yùn)輸主管部門越來越意識到造價(jià)管理問題將影響公路建設(shè)的健康可持續(xù)發(fā)展。本文主要對目前的公路工程造價(jià)管理的問題、原因進(jìn)行探討，并提出了改進(jìn)的對策。

　　關(guān)鍵詞：公路工程,造價(jià)管理,問題,原因

　　1 我國公路工程造價(jià)管理的主要問題

　　工程造價(jià)管理是一個(gè)系統(tǒng)工程，作為社會生產(chǎn)管理的組成部分，它涉及到體制、制度、法規(guī)、技術(shù)等各方面。公路工程造價(jià)管理對應(yīng)于基建程序亦分為估算、概算、預(yù)算、合同價(jià)、結(jié)算、決算等各個(gè)階段性管理，本文將從這一全過程管理分析現(xiàn)在我國公路工程造價(jià)管理存在的問題。

　　1.1 設(shè)計(jì)階段造價(jià)約束力不夠

　　長期以來，作為設(shè)計(jì)階段重要內(nèi)容的工程造價(jià)管理，一直處于從屬地位，工作價(jià)值及重要程度并未體現(xiàn)出來，也沒有得到足夠的重視，人們往往更關(guān)注于設(shè)計(jì)方案的使用功能、外觀形態(tài)，而對經(jīng)濟(jì)因素考慮較少。其二，技術(shù)和經(jīng)濟(jì)結(jié)合不夠，工程設(shè)計(jì)和投資控制工作聯(lián)系不夠緊密，設(shè)計(jì)人員管方案，造價(jià)人員管費(fèi)用，在造價(jià)確定和控制時(shí)造價(jià)人員往往只能從造價(jià)角度審查造價(jià)，而不能從工程方案角度考慮工程造價(jià)，造價(jià)對工程方案的約束力很小。由于在設(shè)計(jì)階段缺少對造價(jià)的約束，往往會產(chǎn)生較大投資浪費(fèi)，這種投資浪費(fèi)或者是方案設(shè)計(jì)問題，或者是勘察設(shè)計(jì)失誤等問題造成。如何通過加強(qiáng)工程設(shè)計(jì)階段的造價(jià)管理，公路工程設(shè)計(jì)既體現(xiàn)技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)為主，又兼顧經(jīng)濟(jì)性，是需要解決的問題。

　　1.2 施工合同價(jià)格制定環(huán)節(jié)存在漏洞

　　對施工招標(biāo)價(jià)和施工合同價(jià)的范圍未進(jìn)行有效監(jiān)管，導(dǎo)致合同價(jià)格利潤超出合理范圍，或超出市場價(jià)格較多，進(jìn)而為施工違規(guī)轉(zhuǎn)分包、領(lǐng)導(dǎo)插手招投標(biāo)、商業(yè)賄賂等違規(guī)、違法行為提供可能，致使招投標(biāo)環(huán)節(jié)即有大量資金流失。特別是近年來民營企業(yè)管理的公路項(xiàng)目，或壓低造價(jià)，或指定潛在的中標(biāo)人等現(xiàn)象時(shí)常發(fā)生。這些例子屢見不鮮，如投資 2 813萬元的重慶市長壽至萬州高速公路的邊坡綠化工程被轉(zhuǎn)包4次，承包單價(jià)由 130元/m2降到 42元/m2，建設(shè)資金在中間環(huán)節(jié)被抽取了70%，其中一個(gè)體戶將工程一次轉(zhuǎn)包就非法獲利672萬元。

　　1.3 施工期間變更多

　　雖然各級交通主管部門出臺有專門的辦法管理工程變更，然而由于實(shí)施期間對合同執(zhí)行情況、工程計(jì)量情況監(jiān)管不力，造成工程實(shí)施期間造價(jià)控制基本處于空白狀態(tài)，輕者表現(xiàn)為設(shè)計(jì)變更、合同變更、索賠等大量增加，重者表現(xiàn)為“三超”現(xiàn)象嚴(yán)重，調(diào)概隨意性大。根據(jù)一項(xiàng)調(diào)查數(shù)據(jù)，高速公路的平均每個(gè)項(xiàng)目變更達(dá) 800多份，變更增加費(fèi)用占批復(fù)概算的比重平均為8% ，不少項(xiàng)目需動用預(yù)備費(fèi)支出變更增加費(fèi)用。如杭州灣大橋原批復(fù)概算約75億元，而實(shí)際項(xiàng)目造價(jià)118億元，超概達(dá)58%。政府批復(fù)的概算通常具有一定的嚴(yán)肅性和權(quán)威性，施工期間的造價(jià)失控導(dǎo)致超概，項(xiàng)目突破批復(fù)概算后隨意調(diào)概降低了批復(fù)概算的控制作用，削弱了政府控制公路建設(shè)工程的造價(jià)控制力度。

　　1.4 決算造價(jià)費(fèi)用監(jiān)管缺位

　　編制工程結(jié)算和竣工決算是確定工程造價(jià)的最后階段，亦是確定工程投資費(fèi)用的最后環(huán)節(jié)，進(jìn)入決算的費(fèi)用最后將作為工程建設(shè)成本由社會承擔(dān)或收取過路費(fèi)形式由道路使用者承擔(dān)，因此結(jié)算、決算是避免建設(shè)資金流失、維護(hù)項(xiàng)目投資效益、查清腐敗與違規(guī)使用資金行為的重要階段。根據(jù)調(diào)查，目前全國僅有少數(shù)省份進(jìn)行結(jié)算、決算的第三方審查(其中廣東、福建等省建立有竣工決算審查制度)，大部分省份對決算費(fèi)用的監(jiān)管是缺失的，即項(xiàng)目管理部門編制的決算費(fèi)用直接計(jì)入工程建設(shè)成本，在這種情形下的投資費(fèi)用是不可控的、不透明的;而審計(jì)部門的審計(jì)僅是針對部分重點(diǎn)項(xiàng)目，且不是行業(yè)內(nèi)的監(jiān)管、關(guān)注重點(diǎn)不一樣，因此尚有大量的建設(shè)項(xiàng)目決算費(fèi)用未得到正常的行業(yè)內(nèi)監(jiān)管。決算費(fèi)用監(jiān)管的缺失，將使投資費(fèi)用控制喪失了最后的防線。

　　2 原因分析

　　在深化社會主義市場化改革，經(jīng)濟(jì)增速下滑，政府加強(qiáng)宏觀調(diào)控，公路建設(shè)持續(xù)20年快速發(fā)展的背景下，公路造價(jià)的問題有管理技術(shù)、手段滯后于發(fā)展形勢等方面的內(nèi)在原因，也有公路技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)提高、建筑材料快速上漲等方面的外在原因;有責(zé)任不清、監(jiān)管缺失、制度不健全等法規(guī)制度建設(shè)方面的管理原因，也有各級交通運(yùn)輸部門對造價(jià)管理認(rèn)識不夠等主觀原因。

　　2.1 各級主體對造價(jià)管理的必要性認(rèn)知程度不統(tǒng)一

　　一是在項(xiàng)目前期階段，投資主體相對多元化，部分項(xiàng)目業(yè)主(建設(shè)單位)、設(shè)計(jì)單位常常通過擴(kuò)大規(guī)模、提高標(biāo)準(zhǔn)、地質(zhì)勘探不足等理由，就高不就低套用計(jì)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，隨意擴(kuò)大投資規(guī)模，企求獲得盡可能多的銀行貸款，或謀求建設(shè)過程中的輕松管理，或謀求高額的建設(shè)單位管理費(fèi)和設(shè)計(jì)費(fèi)，甚至謀求為施工企業(yè)爭取不正當(dāng)利潤等多類問題，在一定時(shí)期還具有一定的普遍性。

　　二是長期以來項(xiàng)目建設(shè)各方仍還普遍存在“重質(zhì)量、抓工期、輕造價(jià)”忽視造價(jià)管理的觀念，常常為了工期和質(zhì)量的要求而不惜加大建設(shè)成本，不能做到精打細(xì)算，造成合理控制造價(jià)難度加大，與建設(shè)節(jié)約型社會的目標(biāo)背道而馳。

　　三是造價(jià)管理對社會秩序的影響是一個(gè)隱形、長期的過程，容易被人忽視其功能和作用。

　　2.2 管理體制未理順，改革滯后于發(fā)展

　　2.2.1 造價(jià)管理責(zé)任主體不明確，職責(zé)不落實(shí)

　　從政府部門來看，現(xiàn)有的法規(guī)政策體系對公路工程造價(jià)管理的定位不清晰，不像質(zhì)量、安全有明確的責(zé)任主體和擔(dān)負(fù)的法律責(zé)任。發(fā)改部門管項(xiàng)目的審批，可以管造價(jià)，交通運(yùn)輸部門從行業(yè)管理角度，也管造價(jià)，對于政府出資項(xiàng)目，財(cái)政部門作為出資部門，也管造價(jià)，審計(jì)部門也管工程決算費(fèi)用，等等，導(dǎo)致不同政府部門都管工程費(fèi)用，卻都沒有承擔(dān)起相應(yīng)的造價(jià)失控的責(zé)任。

　　另一方面，政府對造價(jià)管理評價(jià)體系不完善。如造價(jià)批復(fù)(核準(zhǔn))的評價(jià)機(jī)制就不盡統(tǒng)一，交通運(yùn)輸部多委托設(shè)計(jì)研究院進(jìn)行評價(jià)(審查)，地方省級政府交通主管部門多委托隸屬的造價(jià)管理機(jī)構(gòu)進(jìn)行評價(jià)(審查)，評價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和行為不規(guī)范造成隨意性大，難以非常準(zhǔn)確、公正評價(jià)和預(yù)測項(xiàng)目的實(shí)際投資。

　　其三，無論是業(yè)主還是設(shè)計(jì)部門對節(jié)約投資、控制造價(jià)沒有相應(yīng)的制度約束和責(zé)任要求，即使超概也沒有相應(yīng)的懲罰措施;在國外應(yīng)用效果良好的限額設(shè)計(jì)，在國內(nèi)卻出現(xiàn)“水土不服”。

　　2.2.2 項(xiàng)目管理部門既是決策者又是管理者和建設(shè)者

　　根據(jù)調(diào)查，有相當(dāng)多的省市，一些主管部門在項(xiàng)目建設(shè)中既是決策者，又是管理者和建設(shè)者。如吉林、黑龍江、江蘇、廣西、青海、湖南等省份，省交通運(yùn)輸廳下屬的單位(如省高建局、省高管局、省公路局、省重點(diǎn)辦等)直管或組建項(xiàng)目法人。在這種項(xiàng)目管理模式中，項(xiàng)目管

　　理者既是運(yùn)動員、又是裁判員，項(xiàng)目法人治理結(jié)構(gòu)不完善，加之監(jiān)督制約機(jī)制不健全，極易產(chǎn)生權(quán)錢交易、非法謀取部門和小團(tuán)體利益等問題。

　　2.3 行業(yè)管理法規(guī)缺失，依法管價(jià)無依據(jù)

　　法規(guī)制度的缺失是指全國層面的公路工程造價(jià)管理辦法的缺失。目前我國與公路建設(shè)工程造價(jià)管理有關(guān)的主要法律法規(guī)(全國性)只有《公路程造價(jià)人員資格管理辦法》(交公路發(fā)〔1995〕1235號)、《公路工程造價(jià)人員資格認(rèn)證管理實(shí)施細(xì)則》(交公路發(fā)〔1996〕39號)和《關(guān)于發(fā)布公路工程決算管理辦法》(交公路發(fā)〔2004〕507號)等行業(yè)規(guī)范性文件和行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。現(xiàn)有國家層面與公路相關(guān)的法規(guī)并無明確規(guī)定公路造價(jià)的管理內(nèi)容、管理職責(zé)、管理主體以及管理措施等。

　　根據(jù)調(diào)查，全國公路20個(gè)省、市、自治區(qū)發(fā)布了本地區(qū)的公路工程造價(jià)管理辦法，由于缺乏明確的職能部門和監(jiān)督體系，以及缺少上位法，該辦法在貫徹落實(shí)過程中遇到的阻力較大。

　　由于公路造價(jià)法規(guī)的缺失，導(dǎo)致制度不健全或現(xiàn)有制度的執(zhí)行不力。公路建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到竣工，涉及到估算、概算、預(yù)算、合同價(jià)結(jié)算、決算等造價(jià)階段，任一階段的管理缺失，都會使全過程造價(jià)管理有短板。造價(jià)的各個(gè)階段既獨(dú)立，又有聯(lián)系，從估算到?jīng)Q算層層深入、由粗到細(xì)、由模糊到清晰。它們的特征體現(xiàn)為每個(gè)階段的造價(jià)有著各自的目的和深度，責(zé)任主體、參與方、計(jì)價(jià)方法等都不同;它們的聯(lián)系體現(xiàn)在：前階段對后階段的造價(jià)控制起引導(dǎo)作用，后一階段的造價(jià)確定以前一階段造價(jià)為基礎(chǔ)。建設(shè)項(xiàng)目任一階段造價(jià)管理缺失，都將使得整個(gè)項(xiàng)目的造價(jià)失控。根據(jù)調(diào)查，目前缺乏對施工合同價(jià)格，以及對公路建設(shè)實(shí)施期間這兩個(gè)環(huán)節(jié)的有效造價(jià)監(jiān)管，是導(dǎo)致工程建設(shè)成本水分多、投資浪費(fèi)、效益受損乃至腐敗滋生等問題的主要原因。

　　同時(shí)，導(dǎo)致公路建設(shè)的施工、設(shè)計(jì)、咨詢、監(jiān)理和業(yè)主等參與方的責(zé)任不清，即使出現(xiàn)造價(jià)問題，也難以對哪一方進(jìn)行追究責(zé)任。

　　2.4 造價(jià)管理技術(shù)力量嚴(yán)重落后于形勢發(fā)展

　　計(jì)價(jià)依據(jù)、造價(jià)文件編審和從業(yè)人員管理標(biāo)準(zhǔn)化、信息化程度低。在計(jì)價(jià)依據(jù)方面各階段造價(jià)文件的編制格式還不統(tǒng)一，部分省份結(jié)合工程實(shí)際和造價(jià)管理的需要編制了補(bǔ)充定額，但各省補(bǔ)充定額的編制原則和方法不盡相同，造成編制的造價(jià)文件并不統(tǒng)一、規(guī)范。不同地區(qū)、不同業(yè)務(wù)人員編制的造價(jià)文件差異較大，相互交流帶來困難;在造價(jià)文件編審方面，由于定額體系的項(xiàng)目表和清單體系的項(xiàng)目表子目劃分與工程實(shí)際還不一致，有的子目設(shè)置不符合施工工藝和施工組織，有的條目劃分過粗不能有效區(qū)分價(jià)格差異，有的專業(yè)工程缺乏計(jì)價(jià)子目，而且定額子目與清單子目不能有效轉(zhuǎn)換，使造價(jià)文件的編制自由量大，不同業(yè)務(wù)人員編制的造價(jià)文件差異較大，難于保證造價(jià)編制的準(zhǔn)確，給審查也帶來了極大困難;在從業(yè)人員管理方面，雖然交通運(yùn)輸部發(fā)布了公路工程造價(jià)從業(yè)人員管理規(guī)定，但由于交通運(yùn)輸部門在從業(yè)人員管理上的尷尬位置，持證上崗一直沒有推開，公路造價(jià)管理機(jī)構(gòu)從業(yè)人員管理普遍薄弱，而且也不清楚應(yīng)該從哪些方面著手，雖然各省都提出了誠信管理，但能客觀、準(zhǔn)確評價(jià)從業(yè)人員誠信水平、業(yè)績水平的管理工具較少，從業(yè)人員管理存在極度不規(guī)范甚至失控的情況，造價(jià)文件的編制質(zhì)量，造價(jià)從業(yè)人員在工程建設(shè)中的成本控制能力具有不確定性。

　　造價(jià)評價(jià)體系缺乏，人為主管因素對造價(jià)影響較大，相同的規(guī)范、定額，不同的設(shè)計(jì)部門或不同審批部門，概算指標(biāo)差異大。由于主觀因素的影響，即使采用相同的技術(shù)規(guī)范、定額計(jì)價(jià)依據(jù)，在同一條路線上，由不同的設(shè)計(jì)單位和不同審批機(jī)構(gòu)，其批復(fù)的費(fèi)用指標(biāo)和工程量指標(biāo)亦差別較大。

　　3 解決造價(jià)管理問題的對策分析

　　公路建設(shè)工程項(xiàng)目造價(jià)管理出現(xiàn)以上問題，究其根本原因是公路建設(shè)造價(jià)管理不適應(yīng)公路建設(shè)市場發(fā)展的需要。政府管制和市場行為都是人類進(jìn)行社會管理的重要手段。目前我國處在社會主義初級階段，正在探索具有中國特色的社會主義市場經(jīng)濟(jì)之路。多年來的公路建設(shè)市場化步伐證明，我們的市場還是不完全的市場，法規(guī)不完善、責(zé)任不明確、監(jiān)管缺位、誠信缺乏，導(dǎo)致各階段造價(jià)管理問題的存在，乃至項(xiàng)目造價(jià)節(jié)節(jié)攀升，甚至失控，最終導(dǎo)致公共利益的損失。各級交通運(yùn)輸主管部門作為行業(yè)的政府主管部門應(yīng)該肩負(fù)起規(guī)劃、引導(dǎo)、管理、監(jiān)督等責(zé)任，推動交通運(yùn)輸行業(yè)的健康發(fā)展，維護(hù)社會公共利益不受損害。結(jié)合交通運(yùn)輸?shù)陌l(fā)展需求，公路工程造價(jià)管理的改革發(fā)展，需從體制、法規(guī)、制度、標(biāo)準(zhǔn)、機(jī)構(gòu)、市場等方面全方位構(gòu)建公路工程造價(jià)管理體系。

　　3.1 建立健全全國公路工程造價(jià)法規(guī)制度體系

　　法制化社會的一切行為都應(yīng)有法可依，特別是政府管理市場，更應(yīng)做到依法管價(jià)。目前，國家層面的公路造價(jià)管理法律法規(guī)缺少，法律法規(guī)的缺少是導(dǎo)致造價(jià)管理問題的主要根源。作為行業(yè)主管部門要充分認(rèn)識造價(jià)管理嚴(yán)峻形勢和突出問題的前提下，盡快著手出臺造價(jià)管理辦法，明確職責(zé)、建章立制，扭轉(zhuǎn)市場管理松散局面，遏制造價(jià)不良攀升。目前最緊迫需要的是出臺全國層面的《公路工程造價(jià)管理辦法》和《公路工程造價(jià)監(jiān)督管理實(shí)施辦法》。

　　3.2 建立健全公路工程造價(jià)標(biāo)準(zhǔn)體系

　　科學(xué)有效的公路計(jì)價(jià)體系應(yīng)是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展需要，以規(guī)范計(jì)價(jià)行為，合理確定和有效控制造價(jià)、提高投資效益和社會效益為目標(biāo)的體系。建設(shè)科學(xué)有效的公路工程計(jì)價(jià)體系，必須以科學(xué)、規(guī)范為前提，不斷完善體系建設(shè)，在實(shí)踐中豐富管理手段，并強(qiáng)化對體系的監(jiān)管。在逐步完善現(xiàn)行公路工程計(jì)價(jià)體系及配套管理制度基礎(chǔ)上，制定可行的計(jì)價(jià)依據(jù)監(jiān)管目標(biāo)、方法、手段，對公路工程各階段計(jì)價(jià)實(shí)施動態(tài)監(jiān)管。

　　3.3 建立健全全國公路工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)

　　部級造價(jià)管理機(jī)構(gòu)的職責(zé)和工作內(nèi)容應(yīng)包括如下方面：組織開展造價(jià)發(fā)展綱要研究;制定公路工程造價(jià)管理規(guī)章制度;完善公路計(jì)價(jià)體系，研究制定公路工程相關(guān)計(jì)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，改革公路工程計(jì)價(jià)定額的表現(xiàn)形式和調(diào)控機(jī)制，制定收費(fèi)公路定價(jià)機(jī)制;負(fù)責(zé)國家重點(diǎn)項(xiàng)目的估概算審查，工程決算審定等;加強(qiáng)對省(區(qū)、市)級公路交通造價(jià)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)的指導(dǎo)和考核;組織開展國家重點(diǎn)公路項(xiàng)目造價(jià)監(jiān)督檢查，加快公路工程造價(jià)信息化建設(shè)的統(tǒng)一規(guī)則，實(shí)行公路造價(jià)分析報(bào)告制度;加強(qiáng)公路造價(jià)咨詢市場的培育和管理，研究制定公路工程造價(jià)咨詢單位資格標(biāo)準(zhǔn)及市場準(zhǔn)入條件;加強(qiáng)與財(cái)政、發(fā)改、建設(shè)、審計(jì)部門的協(xié)調(diào)，明確公路交通造價(jià)管理機(jī)構(gòu)與財(cái)政部門評審中心、發(fā)改部門項(xiàng)目評審中心、審計(jì)部門之間的職責(zé)分工，并加強(qiáng)對相關(guān)社會中介機(jī)構(gòu)的約束和管理，理順工作關(guān)系。

　　3.4 建立健全從業(yè)人員和從業(yè)單位管理體系

　　建議交通運(yùn)輸部在建立全國公路工程造價(jià)資質(zhì)資格管理機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)上，出臺相關(guān)辦法或規(guī)定，明確公路工程造價(jià)資質(zhì)資格管理職責(zé)歸屬。各地方公路工程造價(jià)管理機(jī)構(gòu)可根據(jù)部管理機(jī)構(gòu)職責(zé)，結(jié)合本地區(qū)實(shí)際，明確本地區(qū)公路工程造價(jià)資質(zhì)資格管理職責(zé)。同時(shí)建立健全公路工程造價(jià)從業(yè)人員管理制度和公路工程造價(jià)從業(yè)單位資質(zhì)管理體系。

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