摘要： 法治蘊(yùn)含的平等、 自由、 公正、 秩序等價(jià)值 理念， 引領(lǐng)和規(guī)范營商環(huán)境建設(shè)的總體進(jìn)程。 大連 東北亞國際航運(yùn)中心法治化營商環(huán)境建設(shè)既要強(qiáng)調(diào) 形式法治， 也要重視實(shí)質(zhì)法治， 以良法促發(fā)展保善 治。 以 《大連市推進(jìn)東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)條 例》 為依據(jù)， 形成一套可操作性強(qiáng)、 具有吸引力、 適應(yīng)大連發(fā)展要求的規(guī)范體系， 能夠更好地促使政 府、 社會(huì)組織、 市場主體在有序的協(xié)商互動(dòng)中實(shí)現(xiàn) 共贏。

　　關(guān)鍵詞： 東北亞國際航運(yùn)中心; 規(guī)范體系

　　建設(shè)大連東北亞國際航運(yùn)中心是黨中央、 國務(wù) 院做出的重大決策部署， 建設(shè)良好的法治化營商環(huán) 境是其中一項(xiàng)重要的基礎(chǔ)性工程。 習(xí)近平同志就 深入推進(jìn)東北振興提出六個(gè)方面的要求， 第一條就 是 “以優(yōu)化營商環(huán)境為基礎(chǔ)， 全面深化改革”。 他 指出， 法治是最好的營商環(huán)境， 深刻闡明了法治和 營商環(huán)境的關(guān)系。 法治蘊(yùn)含的平等、 自由、 公正、秩序等價(jià)值理念， 引領(lǐng)和規(guī)范營商環(huán)境建設(shè)的總體 進(jìn)程。 大連東北亞國際航運(yùn)中心法治化營商環(huán)境建 設(shè)既要強(qiáng)調(diào)形式法治， 也要重視實(shí)質(zhì)法治， 以良法 促發(fā)展保善治。

　　形成一套完整的規(guī)范體系， 能夠更 好地促使政府、 社會(huì)組織、 市場主體在有序的協(xié)商 互動(dòng)中實(shí)現(xiàn)共贏。 大連市已制定實(shí)施了 《大連市推 進(jìn)東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)條例》 (以下簡稱 《條 例》)， 就地方立法而言， 走在國內(nèi)各航運(yùn)中心法治 化營商環(huán)境建設(shè)的前列。 但是一個(gè)龐大系統(tǒng)的高效 運(yùn)行， 僅僅靠一部 《條例》 是不夠的， 還需要以 《條例》 為依據(jù)形成一套可操作性強(qiáng)、 具有吸引力、 適應(yīng)大連發(fā)展要求的規(guī)范體系， 使航運(yùn)中心各方面 建設(shè)有規(guī)可循。

　　一、 細(xì)化辦事規(guī)則， 構(gòu)建統(tǒng)籌合力的指揮運(yùn)行 機(jī)制

　　航運(yùn)中心建設(shè)是需要多元主體協(xié)同共治方能實(shí) 現(xiàn)的系統(tǒng)工程。 在梳理 《條例》 時(shí)不難發(fā)現(xiàn)， 承擔(dān) 推進(jìn)大連航運(yùn)中心建設(shè)責(zé)任的實(shí)施主體隊(duì)伍龐大， 包括市人民政府、 大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)、 區(qū) (市) 縣人民政府、 市交通運(yùn)輸主 管部門、 市口岸部門、 市郵政管理部門、 市人民政 府金融工作部門、 市科學(xué)技術(shù)行政部門、 市工業(yè)和 信息化部門、 市教育主管部門、 市應(yīng)急管理部門以 及仲裁機(jī)構(gòu)、 航運(yùn)相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)、 港口經(jīng)營人、 航 運(yùn)企業(yè)、 航運(yùn)業(yè)市場主體等。 這些主體概括起來可 以分為三類： 政府、 市場主體和社會(huì)組織， 其中， 政府主體包括市區(qū)兩級(jí)政府及 11 個(gè)相關(guān)部門 (機(jī) 構(gòu))， 市場主體及社會(huì)組織更是紛繁復(fù)雜、 種類眾 多。

　　這樣一個(gè)繁雜的系統(tǒng)要形成合力、 高效、 有序 的運(yùn)行， 除了需要各部門各方面各司其職之外， 更 加需要一個(gè)強(qiáng)大的牽引力量來引領(lǐng)、 指揮、 推動(dòng)系 統(tǒng)的高效運(yùn)轉(zhuǎn)。 它要有能力統(tǒng)籌系統(tǒng)內(nèi)部政府各部 門之間、 政府與市場主體之間、 政府與社會(huì)組織之 間的分工合作， 又要有能力協(xié)調(diào)地方政府與中央政 府及其相關(guān)部委之間、 地方政府與上一級(jí)政府之間 以及地方政府相互之間的銜接、 交流與合作。 《條例》 第四條規(guī)定， “市人民政府應(yīng)當(dāng)加強(qiáng) 對推進(jìn)大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)工作的領(lǐng)導(dǎo)。

　　本市設(shè)立大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)議事協(xié)調(diào)機(jī) 構(gòu)， 負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)推進(jìn)大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)的 有關(guān)工作。 議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)辦公室設(shè)在市交通運(yùn)輸主管部門， 負(fù)責(zé)有關(guān)日常工作。” 這一規(guī)定從邏輯上 來看， 大連東北亞國際航運(yùn)中心的指揮運(yùn)行機(jī)制包 括三個(gè)層次， 即大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)工作 領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、 議事協(xié)調(diào)機(jī)制和日常工作機(jī)制。 三者分 工負(fù)責(zé)、 相互配合、 統(tǒng)籌運(yùn)作才能更好地推進(jìn)大連 東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)。

　　其中， 工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制理 應(yīng)是最強(qiáng)的牽引力量， 是指揮運(yùn)行機(jī)制的核心， 發(fā) 揮引領(lǐng)、 指揮、 推動(dòng)大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè) 整個(gè)系統(tǒng)高效有序運(yùn)行的作用， 應(yīng)當(dāng)依據(jù) 《條例》 第四條規(guī)定， 設(shè)立規(guī)格更高、 職能更加專一、 非 “松散型” 的工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)， 進(jìn)一步細(xì)化辦事規(guī)則 和流程， 厘清工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)與議事協(xié)商機(jī)構(gòu)之間的 職能定位， 明確領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、 議事機(jī)構(gòu)、 日常工作機(jī) 構(gòu)之間的關(guān)系、 責(zé)任、 任務(wù)， 以落實(shí) “市人民政府 應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)對推進(jìn)大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)工作 的領(lǐng)導(dǎo)” 的法規(guī)要求， 統(tǒng)領(lǐng)大連東北亞國際航運(yùn)中 心建設(shè)高效推進(jìn)。

　　二、 拓展法源形式， 構(gòu)建多元并蓄的規(guī)范體系

　　良法乃善治之基礎(chǔ)。 大連東北亞國際航運(yùn)中心 法治化營商環(huán)境建設(shè)需要一套匯聚政府、 社會(huì)、 市 場多方智慧， 構(gòu)建結(jié)構(gòu)合理、 可操作性強(qiáng)、 地方特 色突出的規(guī)范體系。 為此， 需要打開思路、 拓展法 源形式， 正視非正式規(guī)則 (軟法) 作為法源形式的 必要性， 將非正式規(guī)則納入法律范疇予以統(tǒng)籌， 實(shí) 現(xiàn)多元規(guī)則及其承載的利益主體互利互惠的正和博 弈。 可以將公共政策、 行業(yè)公約、 社會(huì)組織章程、 授權(quán)委托文件， 甚至是企業(yè)內(nèi)部章程統(tǒng)統(tǒng)納入地方 性法律規(guī)范體系中統(tǒng)籌考量， 以彌補(bǔ)國家法律調(diào)整 的空缺以及立法資源的不足， 并督促社會(huì)組織、 市 場主體積極承擔(dān)義務(wù)， 實(shí)現(xiàn)依法自治 [1] 。

　　對大連市現(xiàn)有的關(guān)于航運(yùn)中心建設(shè)方面的規(guī)范 性文件及公共政策進(jìn)行梳理時(shí)還發(fā)現(xiàn)， 根據(jù) 《大連 市人民政府關(guān)于公布廢止和現(xiàn)行有效規(guī)范性文件目 錄的決定》 (大政發(fā) 〔2021〕 10 號(hào))， 目前大連市 現(xiàn)行有效的 143 項(xiàng)規(guī)范性文件中， 沒有直接與航運(yùn) 有關(guān)的規(guī)范性文件， 涉及航運(yùn)中心建設(shè)有關(guān)工作的 規(guī)范性文件有 49 項(xiàng)， 其中與航運(yùn)人才 (含社會(huì)保 障) 有關(guān)的 19 項(xiàng)， 與土地有關(guān)的 10 項(xiàng)， 與投資金 融有關(guān)的 7 項(xiàng)， 與綠色環(huán)保有關(guān)的 5 項(xiàng)。

　　2011 年以 來， 原市港口口岸局作為大連東北亞國際航運(yùn)中心 建設(shè)的牽頭單位， 制定的 6 項(xiàng)與航運(yùn)中心建設(shè)有關(guān) 的規(guī)范性文件， 目前已廢止 5 項(xiàng)， 僅有 《關(guān)于印發(fā) 大 連 市 港 口 經(jīng) 營 管 理 辦 法 的 通 知 》 ( 大 港 口 發(fā) 〔2017〕 169 號(hào)) 繼續(xù)有效。

　　在公共政策方面， 2011 年至今， 市政府及市政府辦公室公開印發(fā)的政策性 文件中， 尚無推進(jìn)大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)的 綜合政策性文件， 相關(guān)政策性文件中直接提及 “航 運(yùn)” 的共 75 項(xiàng)， 其中只有 2011 年市政府出臺(tái)的 《大連市人民政府關(guān)于促進(jìn)大連港口集裝箱業(yè)務(wù)加 快發(fā)展的意見》 (大政發(fā) 〔2011〕 61 號(hào)) 是與促進(jìn) 航運(yùn)中心建設(shè)聯(lián)系較為密切的政策性文件， 其他文 件均為其他領(lǐng)域的政策性文件。 原市港口口岸局制 定了 《關(guān)于印發(fā)促進(jìn)大連港口集裝箱加快發(fā)展補(bǔ)貼 資金發(fā)放實(shí)施細(xì)則的通知》 等 25 項(xiàng)是與航運(yùn)中心建設(shè)有關(guān)的一般性政策文件。

　　比較而言， 上海市在航運(yùn)中心規(guī)范體系建設(shè)方 面是值得學(xué)習(xí)的。 上海市 2014 年以來相繼印發(fā)了 《上海國際航運(yùn)中心建設(shè)專項(xiàng)資金管理辦法》 《上 海市調(diào)整優(yōu)化航運(yùn)集疏運(yùn)結(jié)構(gòu)項(xiàng)目資金管理實(shí)施細(xì) 則》 《上海市促進(jìn)現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)業(yè)創(chuàng)新資金管理實(shí) 施細(xì)則》 《上海市服務(wù)業(yè)發(fā)展引導(dǎo)資金使用和管理 辦法》 《上海市推進(jìn)海鐵聯(lián)運(yùn)發(fā)展工作方案》 《上 海航空樞紐建設(shè)專項(xiàng)扶持資金管理辦法》 等規(guī)范性 文件。

　　近年， 上海市各轄區(qū)也制定了各具特色的促 進(jìn)上海國際航運(yùn)中心建設(shè)的規(guī)范性文件， 如虹口區(qū) 制定了 《虹口區(qū)支持航運(yùn)企業(yè)發(fā)展的若干措施》 《虹口區(qū)加快發(fā)展航運(yùn)服務(wù)業(yè)的意見》， 浦東新區(qū)制 定了 《浦東新區(qū) “十三五” 期間促進(jìn)航運(yùn)業(yè)發(fā)展財(cái) 政扶持辦法》 等。 上海市及其各轄區(qū)政府安排航運(yùn) 中心建設(shè)相關(guān)專項(xiàng)資金， 支持航運(yùn)項(xiàng)目建設(shè)、 航空 樞紐建設(shè)、 海鐵聯(lián)運(yùn)和現(xiàn)代航運(yùn)服務(wù)體系建設(shè)， 促 進(jìn)航運(yùn)功能性機(jī)構(gòu)集聚發(fā)展， 為推進(jìn)上海國際航運(yùn) 中心建設(shè)提供了政策引導(dǎo)和資金支持�；�于上述情況， 拓展法源形式， 以 《大連市推 進(jìn)東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)條例》 為依托， 構(gòu)建多 元規(guī)則并蓄、 針對性強(qiáng)的規(guī)范體系十分迫切。

　　一是 需要政府有關(guān)部門及時(shí)出臺(tái)相關(guān)公共政策， 使大連 航運(yùn)中心建設(shè)目標(biāo)明確、 任務(wù)具體、 責(zé)任清晰。 比 如， 制定 《大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)議事協(xié)調(diào) 規(guī)則》， 編制 《大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)規(guī)化》 以及出臺(tái)航運(yùn)服務(wù)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、 大連中國郵輪 旅游發(fā)展試驗(yàn)區(qū)建設(shè)、 郵政和快遞集疏中心建設(shè)、 航運(yùn)公共信息交流共享機(jī)制建設(shè)、 金融支持、 創(chuàng)新 鼓勵(lì)、 航運(yùn)高層次人才培養(yǎng)與引進(jìn)、 財(cái)政支持、 監(jiān) 督考核等方面的一系列配套公共政策。

　　二是發(fā)揮社 會(huì)組織和市場主體的作用， 將 《條例》 中涉及市場 運(yùn)行、 行業(yè)管理、 資源配置等方面可以實(shí)行市場自 治的規(guī)范， 交由行業(yè)協(xié)會(huì)和研究中心來制定。 比 如， 行業(yè)誠信規(guī)范、 促進(jìn)港口物流、 航運(yùn)保險(xiǎn)、 國 際船舶運(yùn)輸、 國際船舶代理、 無船承運(yùn)業(yè)務(wù)、 國際 貨運(yùn)代理、 海事法律服務(wù)、 國際航運(yùn)經(jīng)紀(jì)和國際船 員服務(wù)等航運(yùn)服務(wù)業(yè)發(fā)展配套政策和推進(jìn)措施， 鼓 勵(lì)航運(yùn)業(yè)市場主體整合航運(yùn)資源、 開展境外投資和 跨國經(jīng)營等方面。 三是盡快促成大連東北亞國際航運(yùn)中心研究院建立， 為政府決策、 行業(yè)服務(wù)、 市場 運(yùn)行的規(guī)范制定提供智庫支持。

　　三、 明確責(zé)任清單， 制定監(jiān)督考核規(guī)范

　　大連市推進(jìn)東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)是一項(xiàng)繁 雜的系統(tǒng)工程， 而越是龐大的系統(tǒng)越需要明確系統(tǒng) 內(nèi)各主體責(zé)任， 越需要各主體能夠切實(shí)履行責(zé)任， 同向而行， 形成合力。 盡管 《條例》 中既有相關(guān)責(zé) 任單位的規(guī)定， 也有關(guān)于建立工作考核制度的規(guī) 定， 但這些規(guī)定普遍具有原則性概括性較強(qiáng)、 操作 性可執(zhí)行性較弱的情況， 迫切需要制定明確的責(zé)任 清單和監(jiān)督考核規(guī)范體系， 以保證國際航運(yùn)中心建 設(shè)的高效推進(jìn)。

　　四、 探索推動(dòng)

　　“沙盒監(jiān)管”， 制定保護(hù)創(chuàng)新規(guī)范 創(chuàng)新是社會(huì)發(fā)展的動(dòng)力， 創(chuàng)新能力是城市競爭 力的核心要件。 大連東北亞國際航運(yùn)中心能否具有 國際競爭力， 與大連市的包括技術(shù)、 制度、 知識(shí)產(chǎn) 權(quán)等在內(nèi)的創(chuàng)新能力密切相關(guān)， 而創(chuàng)新的不確定性 會(huì)給法治系統(tǒng)帶來巨大的挑戰(zhàn)。

　　法律自身的滯后性 與營商環(huán)境內(nèi)生的創(chuàng)新之間的矛盾， 充分考驗(yàn)法治 框架的容量和張力， 特別是在行政執(zhí)法領(lǐng)域， 如何 兼顧創(chuàng)新與法治， 考驗(yàn)著我們整個(gè)城市的智慧。 “沙 盒監(jiān)管 ” 是 指 先 要?jiǎng)?定 一個(gè) 范圍 ， 對在 “盒子” 里面的企業(yè)采取包容審慎的監(jiān)管措施， 同 時(shí)杜絕將問題擴(kuò)散到 “盒子” 外面， 在可控的范圍 之內(nèi)實(shí)行容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制， 并由監(jiān)管部門對運(yùn)行過程 進(jìn)行全過程監(jiān)管， 以保證實(shí)施的安全性并作出最終 的評(píng)價(jià)。 這樣做主要是在保護(hù)與監(jiān)管間尋找最佳結(jié) 合點(diǎn)， 以更安全的方式鼓勵(lì)創(chuàng)新， 破解 “一管就 死， 一放就亂” 管理瓶頸， 實(shí)現(xiàn)監(jiān)管模式不斷優(yōu)化 升級(jí)。 北京市在這方面的舉措值得我們借鑒。

　　2018 年 11 月， 北京市中關(guān)村科技園區(qū)管理委員會(huì)、 北 京市金融工作局、 北京市科學(xué)技術(shù)委員會(huì)發(fā)布 《北 京市促進(jìn)金融科技發(fā)展規(guī)劃 (2018—2022)》， 提出探索推動(dòng)以 “監(jiān)管沙盒” 為核心的金融科技監(jiān)管創(chuàng) 新試點(diǎn)落地， 積極爭取監(jiān)管部門監(jiān)管科技相關(guān)政策 試點(diǎn)， 推動(dòng)在北京金融科技與專業(yè)服務(wù)創(chuàng)新示范區(qū) 探索 “監(jiān)管沙盒” 試點(diǎn)和 “金融風(fēng)險(xiǎn)管理實(shí)驗(yàn)區(qū)”， 吸引監(jiān)管機(jī)構(gòu)、 地方政府、 技術(shù)企業(yè)、 高校與研究機(jī)構(gòu)、 行業(yè)組織等參與， 有效探索金融科技的安全 邊界與創(chuàng)新路徑。

　　2020 年 4 月， 北京市海淀區(qū)人民 政府辦公室發(fā)布 《海淀區(qū)關(guān)于常態(tài)化疫情防控下聚 焦 “六穩(wěn)” 做好近期經(jīng)濟(jì)工作的若干措施》， 提出 打造新經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度策源地。 開展面向新技術(shù)、 新 經(jīng)濟(jì)、 新業(yè)態(tài)、 新模式等領(lǐng)域的 “沙盒監(jiān)管” 試 點(diǎn)， 聚焦人工智能、 智能網(wǎng)聯(lián)、 自動(dòng)駕駛、 數(shù)字經(jīng) 濟(jì)以及金融科技等優(yōu)勢領(lǐng)域， 探索建立可推廣的新 經(jīng)濟(jì)監(jiān)管制度框架。 “沙盒監(jiān)管” 是將原則性與靈活性相結(jié)合的法 律原則在實(shí)踐中的創(chuàng)新應(yīng)用， 如果把 “沙盒” 視為 法律的授權(quán)范圍， 那么 “沙盒監(jiān)管” 就是允許在法 律授權(quán)的范圍內(nèi)開展改革創(chuàng)新試驗(yàn)， 并由法定部門 進(jìn)行監(jiān)督管理的執(zhí)法方式。

　　因此， 探索推行 “沙盒 監(jiān)管” 同樣需要制定制度規(guī)范， 來確定 “沙盒” 的 邊緣和事項(xiàng)， 明確 “監(jiān)管” 的流程和方式， 確定糾 錯(cuò)機(jī)制。 大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)有必要借鑒 北京經(jīng)驗(yàn)， 制定制度規(guī)范， 在涉及國際航運(yùn)中心建 設(shè)的金融、 物流、 貿(mào)易、 服務(wù)、 口岸、 人才等方面 的執(zhí)法中， 探索推進(jìn) “沙盒監(jiān)管”， 用制度保障改 革創(chuàng)新的進(jìn)行。

　　綜上所述， 善治就是制度之治、 規(guī)則之治、 法 律之治。 大連東北亞國際航運(yùn)中心建設(shè)離不開一個(gè) 包含政府、 社會(huì)組織、 市場主體等多元利益主體協(xié) 商一致、 包容有序、 公開透明的良法體系， 這一體 系應(yīng)當(dāng)包含統(tǒng)籌合力的指揮運(yùn)行機(jī)制、 多元并蓄的 運(yùn)行規(guī)范體系、 責(zé)任明確的監(jiān)督考核規(guī)范體系以及 保護(hù)創(chuàng)新發(fā)展的制度規(guī)范體系等諸多方面， 同頻共 振， 加快構(gòu)建大連東北亞國際航運(yùn)中心規(guī)范體系， 以良法促發(fā)展保善治。

　　參考文獻(xiàn)：

　　[1] 石佑啟，陳可翔. 合作治理語境下的法治化營商 環(huán)境建設(shè)[J]. 法學(xué)研究， 2021(2)：174.

　　作者：李 軍