[摘 要] 教師法律地位是教師立法的核心。《教師法》將教師的法律身份定位為專 業(yè)人員，導(dǎo)致教師權(quán)義配置與教師公共職責(zé)弱化，教師資格制度與教師均衡配置法源性缺 失，教師職務(wù)制度與教師均衡配置存在有限性，教師聘任制度與政府教師管理權(quán)式微。 2018年出臺(tái)的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》，明確了教師由專業(yè)人員 到國家特殊公職人員的轉(zhuǎn)變，是新時(shí)代我國教師政策的重大調(diào)整。教師法律地位的重新 定位，進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)了教師職業(yè)公共性與責(zé)任擔(dān)當(dāng)，強(qiáng)化政府對(duì)基礎(chǔ)教育教師均衡配置的能 力，凸顯教師作為公職人員的特殊性。這一改革，從法理的高度與法律層面，為義務(wù)教育 優(yōu)質(zhì)均衡奠定法理與法律基礎(chǔ)，為《教師法》的修改提供政策依據(jù)。

　　[關(guān)鍵詞] 公辦中小學(xué)教師;教師法律地位;《教師法》;國家特殊公職人員

　　2018 年出臺(tái)的《關(guān)于全面深化新時(shí)代教 師隊(duì)伍建設(shè)改革的意見》(以下簡稱《意見》) 明確教師的特別重要地位，提出“突顯教師職 業(yè)的公共屬性，強(qiáng)化教師承擔(dān)的國家使命和 公共教育服務(wù)職責(zé)，確立公辦中小學(xué)教師作 為國家公職人員特殊的法律地位，明確中小 學(xué)教師的權(quán)利和義務(wù)，強(qiáng)化保障和管理”。這 不同于《中華人民共和國教師法》(以下簡稱 《教師法》)第三條關(guān)于“教師是履行教育教學(xué) 職責(zé)的專業(yè)人員”①的法律規(guī)定。對(duì)教師法 律地位進(jìn)行重新定位，勢(shì)必會(huì)對(duì)教師權(quán)利和 義務(wù)的配置，教師與政府、學(xué)校及學(xué)生等主體 之間的法律關(guān)系產(chǎn)生重要影響，對(duì)解決長期 困擾我國義務(wù)教育教師均衡配置問題帶來新 的契機(jī)。

　　一、教師法律地位是各國教師立法的核心問題

　　教師法律地位是教師立法的核心，它決 定著教師的權(quán)利與義務(wù)，決定著教師與政府、 學(xué)校和學(xué)生法律關(guān)系的性質(zhì)及其權(quán)利救濟(jì)方 式，決定著特定國家教師管理體制、學(xué)校對(duì)教 師的管理范式。因此，教師法律地位一直是各國教師立法的核心問題。 綜觀世界各國關(guān)于教師法律地位的立 法，以德國、法國、日本為代表的大陸法系國 家一般將公立學(xué)校教師視為國家公務(wù)員。《德 國聯(lián)邦公務(wù)員法》(2009)第二條明確了德國 公立學(xué)校教師作為國家公務(wù)員的法律地位： “聯(lián)邦及其他直屬聯(lián)邦的團(tuán)體、機(jī)構(gòu)和公法上 的基金會(huì)，享有公務(wù)員的權(quán)利。”[1]

　　法國教師 屬于法國公務(wù)員的 A 類，其享受的所有待遇 均參照國家公務(wù)員基本制度。《法國高等教育 法》(1984)規(guī)定“教師—研究員”是國家公職 人員，具有國家一般公職地位。日本的《國家 公務(wù)員法》(1947)、《地方公務(wù)員法》(1947)以 及《教育公務(wù)員特例法》(1949)，都將教師的 身份明確為國家公務(wù)員，受國家公務(wù)員法保 護(hù);[2]公立大學(xué)的教職員則為地方公務(wù)員， 其權(quán)利和義務(wù)受到地方公務(wù)員法的保護(hù)。我 國臺(tái)灣地區(qū)認(rèn)為，公立學(xué)校教師，雖非公務(wù)員 服務(wù)法上的普通公務(wù)員，但因其薪資來自政 府財(cái)政，因此為特別職的公務(wù)員。[3]

　　英美法系國家對(duì)教師的管理實(shí)行公務(wù)雇 員制度，即公務(wù)員管理制度和雇員制度的結(jié) 合。地方教育當(dāng)局對(duì)轄區(qū)內(nèi)的公立中小學(xué)教 師擁有任用權(quán)，通過與教師簽訂合約的方式， 形成雇傭關(guān)系，如此，教師既有公務(wù)員身份， 也有雇員身份。英國《勞動(dòng)法(Labor Law)》將 勞動(dòng)分為雇員、職工、公營領(lǐng)域雇員、官員等 類型，“公營領(lǐng)域雇員中最為特殊的群體就是 公務(wù)員或王國服務(wù)人員”[4]。

　　英國地方教育 局和有公款補(bǔ)助的學(xué)校與教師簽訂工作合 同。美國地方學(xué)區(qū)委員會(huì)與教師簽訂聘任合 同，合同包括集體合同和個(gè)人合同，集體合同 的主體是雇主和工會(huì)，個(gè)人合同的主體是學(xué) 校和個(gè)人，合同期限既有終身職也有固定任 期。美國教師與學(xué)校通過合同確定聘用關(guān)系 并受法律保護(hù)。 國外私立學(xué)校的教師身份均為雇員。美 國私立學(xué)校教師與學(xué)校之間的法律關(guān)系受 《國 家 勞 動(dòng) 關(guān) 系 法(National Labor RelationsAct)》(1935)和《塔夫脫—哈特萊法》(也稱 《 勞 資 關(guān) 系 法(Labor Management Relations Act)》(1947)的保護(hù)。美國私立學(xué)校教師通 過工會(huì)與學(xué)校訂立集體合同，私立學(xué)校教師 可以罷課等形式爭取權(quán)利。在日本，雇員身 份的教師不能夠享有和公務(wù)員身份的教師同 樣的權(quán)利，如聽證權(quán)利、救濟(jì)權(quán)利等，但其權(quán) 益依然受到法律保障。德國規(guī)定被雇傭教師 工作 15 年后不得解約。

　　[5] 1993 年我國頒布的《教師法》，是在改革 開放、科教興國的宏觀背景下，國家立法機(jī)關(guān) 通過的以教師群體為立法對(duì)象，保障教師合 法權(quán)益，提高教師素質(zhì)的專門法律。在立法 過程中，我國沒有采用上述國家或地區(qū)關(guān)于 教師法律地位的定位，教師既不是國家公務(wù) 員，也不是公務(wù)雇員，更不是國外私立學(xué)校的 雇員，將教師定位為專業(yè)人員，更是凸顯了教 師作為專業(yè)人員不可替代的特性。這一規(guī)定 是基于教師地位不高、專業(yè)吸引力不強(qiáng)、專業(yè) 化水平亟待提升的客觀現(xiàn)實(shí)作出的立法決 策。《教師法》第一條開宗明義、旗幟鮮明地提 出本法的立法宗旨，并以教師權(quán)益保護(hù)和素 質(zhì)提高為主線，確立教師的權(quán)利與義務(wù)，明確 教師資格制度、職務(wù)制度、聘任制度以及教師 考核、待遇、獎(jiǎng)勵(lì)制度等，搭建起《教師法》的 體系框架。回顧歷史，新時(shí)代我國教師素質(zhì) 普遍提升與待遇改善，教育質(zhì)量的顯著提高 都與這部法律的實(shí)施有著直接的關(guān)系。

　　二、專業(yè)人員法律地位與教師資源配置的法律困局

　　(一)教師權(quán)義配置與教師的公共職責(zé)弱化

　　一部法律總是在特定歷史條件下誕生 的。將教師的法律身份定位為專業(yè)人員，是 改革開放初期我國社會(huì)的普遍共識(shí)，也是現(xiàn) 實(shí)的迫切需要。雖然在“專業(yè)人員”之前，《教 師法》也明確指出，教育教學(xué)是教師應(yīng)該履行的職責(zé)，也在法條的后續(xù)表述中，進(jìn)一步闡明 教師承擔(dān)的使命，意在強(qiáng)調(diào)教師職業(yè)專業(yè)性 的同時(shí)，突出教師作為專業(yè)人員的公共職 責(zé)。在《教師法》其他條款中也有多處參照國 家公務(wù)人員的法律規(guī)定，表明國家立法機(jī)關(guān) 試圖在教師的專業(yè)性與公共性之間達(dá)成某種 平衡。

　　但是，由于《教師法》的核心是強(qiáng)調(diào)教 師的專業(yè)權(quán)利與義務(wù)，并且進(jìn)行相關(guān)制度的 建構(gòu)，這在一定程度上弱化了教師應(yīng)該承擔(dān) 的公共職責(zé)和政府對(duì)教師的管理權(quán)力，導(dǎo)致 在基礎(chǔ)教育階段學(xué)校之間、城鄉(xiāng)之間教師的 均衡配置出現(xiàn)了嚴(yán)重問題。盡管多年來政府 不斷強(qiáng)調(diào)義務(wù)教育均衡發(fā)展，但教師的無序 流動(dòng)問題長期得不到根本解決，教育公平備 受社會(huì)詬病。 教師的權(quán)利和義務(wù)是其法律地位的核 心，作為專業(yè)人員，教師享有法律規(guī)定的專業(yè) 權(quán)利①，履行法律規(guī)定的義務(wù)②。

　　由于《教師 法》規(guī)定的教師權(quán)利和義務(wù)的出發(fā)點(diǎn)是基于 教師是“專業(yè)人員”的法律身份，突出的是教 師權(quán)利和義務(wù)的專業(yè)性，這不同于《中華人民 共和國公務(wù)員法》(以下簡稱《公務(wù)員法》)， 強(qiáng)調(diào)公務(wù)員應(yīng)該履行的公共職責(zé)以及政府對(duì) 區(qū)域公務(wù)員的管理權(quán)與支配權(quán)和公務(wù)員的義 務(wù)性。《公務(wù)員法》第十四條③規(guī)定公務(wù)員要 忠于職守，勤勉盡責(zé);第六十九條④規(guī)定了公 務(wù)員的交流制度，公務(wù)員能夠以調(diào)任和轉(zhuǎn)任 的形式，在內(nèi)部進(jìn)行區(qū)域間或跨區(qū)域交流。 《教師法》第二十二條⑤雖然規(guī)定教育行政部 門對(duì)教師考核的指導(dǎo)監(jiān)督制度，但沒有規(guī)定 教師的交流制度，也沒有規(guī)定地方政府在教 師資源配置中擁有的權(quán)力，這一立法缺陷，導(dǎo) 致教師區(qū)域流動(dòng)過程中政府權(quán)力配置能力的 下降，教師的非均衡問題凸顯。

　　(二)教師資格制度與教師均衡配置法 源性缺失 教師資格制度就其本質(zhì)而言是國家行政 許可行為。《教師法》沒有沿用中華人民共和 國成立以來教師屬于“國家干部”身份的提 法，將教師身份定位于專業(yè)人員，并依據(jù)專業(yè) 人員的法律定位確定了教師的權(quán)利與義務(wù)之 后，其首要任務(wù)就是依法確立教師的從業(yè)資 格，提高教師的專業(yè)水平。《教師法》第十條⑥ 規(guī)定國家實(shí)行教師資格制度，第十三條⑦規(guī) 定了中小學(xué)教師資格各級(jí)認(rèn)定部門。這些規(guī) 定奠定了我國教師專業(yè)發(fā)展的法律基礎(chǔ)，為 我國教師教育體制改革與機(jī)制變革提供了法 律依據(jù)。

　　在教師資格制度中，教師資格認(rèn)定是關(guān) 鍵環(huán)節(jié)，它涉及地方政府在教師管理過程中 的權(quán)力和申請(qǐng)者權(quán)益，是政府的行政行為。 地方政府有權(quán)依據(jù)《教師法》、《中華人民共和 國行政許可法》以及《教師資格條例》，認(rèn)定申 請(qǐng)者的教師資格，當(dāng)申請(qǐng)者認(rèn)為自身合法權(quán) 益受到侵害時(shí)，可以依法申請(qǐng)行政復(fù)議。由 此可以看出，教師資格制度的核心是解決教 師專業(yè)發(fā)展過程中的準(zhǔn)入問題，即在入口處 把握教師質(zhì)量。政府設(shè)計(jì)開放性教師資格制 度，意在理順國家教師教育體系，推動(dòng)師范教 育向教師教育轉(zhuǎn)型，吸引更多的高水平綜合 大學(xué)參與中小學(xué)教師的培養(yǎng)，使眾多的高素 質(zhì)人才能夠進(jìn)入教師隊(duì)伍，保障教師來源的 多元化。所以，從法理與法律角度來講，教師 資格制度能夠有效地解決教師專業(yè)準(zhǔn)入問 題，但沒有促使教師流動(dòng)的功能，解決教師的 均衡配置問題，教育行政部門要通過教師資 格許可的方式實(shí)現(xiàn)區(qū)域內(nèi)教師的流動(dòng)也是不 現(xiàn)實(shí)的。

　　(三)教師職務(wù)制度與教師均衡配置存在有限性

　　如果說教師資格制度是從準(zhǔn)入控制教師 的質(zhì)量，提升教師的專業(yè)化水平，而教師職務(wù) 制度則是從教師專業(yè)發(fā)展的過程進(jìn)行制度設(shè) 計(jì)，由教育行政部門會(huì)同本領(lǐng)域?qū)＜乙婪ㄟM(jìn) 行評(píng)審。從法律視角分析，教育行政部門或 法律法規(guī)的授權(quán)組織進(jìn)行教師職務(wù)評(píng)審是一 項(xiàng)具體的行政行為，是基于行政公務(wù)的形式 對(duì)教師實(shí)行的管理行政權(quán)。教育行政部門和 教師之間的行政法律關(guān)系由此產(chǎn)生、變更甚至消亡，教師職務(wù)評(píng)審直接關(guān)系到教師的特 定利益。正因如此，教育行政部門在中小學(xué) 教師職務(wù)評(píng)審中有較大的自由裁量權(quán)，其可 以通過職務(wù)條件的設(shè)置、教師職務(wù)指標(biāo)的傾 斜，引導(dǎo)教師到農(nóng)村或薄弱學(xué)校任教，以此實(shí) 現(xiàn)城鄉(xiāng)之間、學(xué)校之間教師的均衡配置。但 由于歷史積淀與現(xiàn)實(shí)條件的制約，城鄉(xiāng)之間、 學(xué)校之間教師的規(guī)模、結(jié)構(gòu)和教育教學(xué)能力 等方面存在較大差距，通過職務(wù)評(píng)審制度實(shí) 現(xiàn)教師流動(dòng)只能是權(quán)宜之策，難以從根本上 解決教師的有序流動(dòng)問題。

　　三、教師作為國家特殊公職人員的權(quán)利與義務(wù)重構(gòu)

　　(一)重樹教師職業(yè)的公共性

　　根據(jù)法律規(guī)定，公務(wù)員是依法履行公職 的人員①;而公職人員是指具有國家公職身 份，從事公共事務(wù)的人員。[6]顯然，公職人員 的外延比公務(wù)員更大。《中華人民共和國監(jiān)察 法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)第十五條②規(guī)定了 受監(jiān)察的公職人員范圍。按照《教師法》第二 十五和二十九條的規(guī)定，教師在工資待遇、醫(yī) 療等方面參照當(dāng)?shù)毓珓?wù)員的相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，在實(shí) 踐中，教師一般參照國家《公務(wù)員法》進(jìn)行管 理。從法理與法律來講，學(xué)校雖然不是國家 行政機(jī)關(guān)，但從 1998 年“田永案”③開始，學(xué)術(shù) 界和司法界的共識(shí)是：學(xué)校是法律法規(guī)的授 權(quán)組織，學(xué)校依據(jù)《教育法》第二十九條享有 的九項(xiàng)權(quán)利①中，其中有多項(xiàng)屬于行政權(quán)力， 而教師屬于《監(jiān)察法》第十五條第二項(xiàng)規(guī)定的 “法律、法規(guī)授權(quán)或者受國家機(jī)關(guān)依法委托管 理公共事務(wù)的組織中從事公務(wù)的人員”。

　　教育論文投稿刊物：《高等教育研究》是全國高等教育學(xué)研究會(huì)會(huì)刊，由華中科技大學(xué)與全國高等教育學(xué)研究會(huì)共同主辦，CSSCI核心期刊。1980年創(chuàng)刊，面向國內(nèi)外公開發(fā)行，雜志社設(shè)在華中科技大學(xué)內(nèi)。另有西華大學(xué)主辦的同名期刊《高等教育研究》以及湘潭大學(xué)主辦的同名學(xué)術(shù)集刊《高等教育研究》。

　　從 《教師法》規(guī)定的教師權(quán)利分析，“指導(dǎo)學(xué)生的 學(xué)習(xí)和發(fā)展，評(píng)定學(xué)生的品行和學(xué)業(yè)成績”② 是教師的管理權(quán)，也符合《監(jiān)察法》第十五條 第四項(xiàng)規(guī)定的范疇。所以可以推定，教師是 國家公職人員。將公辦中小學(xué)教師的法律身份明確為國 家特殊公職人員，是新時(shí)代國家教師政策的 重大調(diào)整，其中許多問題還需要學(xué)術(shù)界進(jìn)一 步探索與爭鳴。公辦高等學(xué)校教師是專業(yè)人 員還是國家特殊公職人員?民辦學(xué)校的教師 法律地位如何定位?基于國家特殊公職人 員，《教師法》及其相關(guān)教育法律如何修改?如何與《公務(wù)員法》銜接，等等，這些問題都需 要進(jìn)一步研究。

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　　作者：陳 鵬 李 瑩