摘 要：《中華人民共和國監(jiān)察法》的頒布標(biāo)志著一種新型公權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)的誕生‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 作為一種新型公權(quán)力，國家監(jiān)察權(quán)具有復(fù)合性、主動(dòng)性和強(qiáng)制性的基本特征，其運(yùn)行原則是獨(dú)立性、專業(yè)性、責(zé)任性和程序性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 國家監(jiān)察權(quán)具有反腐倡廉建設(shè)、廉政制度建設(shè)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪處置的職能定位以及協(xié)調(diào)、制度制定、監(jiān)督、調(diào)查、處置等的職權(quán)配置。 這些基本問題的厘清，有利于增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)的實(shí)踐合法性，便于拓展國家監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制等問題的研究。

　　關(guān)鍵詞：國家監(jiān)察權(quán); 適應(yīng)性; 合法性; 職能; 職權(quán)

　　《中華人民共和國監(jiān)察法》(以下簡稱《監(jiān)察法》)的頒布標(biāo)志著一種新型公權(quán)力在中國的誕生，即國家監(jiān)察權(quán)，其權(quán)力主體為各級監(jiān)察委員會(huì)。 與紀(jì)委和原行政監(jiān)察部行使的權(quán)力不同，監(jiān)察委員會(huì)所行使的國家監(jiān)察權(quán)是國家權(quán)力結(jié)構(gòu)層面的法律監(jiān)督權(quán)，而紀(jì)委所行使的權(quán)力為政治監(jiān)督權(quán)，原行政監(jiān)察部所行使的是內(nèi)生于行政權(quán)的行政監(jiān)察權(quán)。 國家監(jiān)察權(quán)的誕生是我國政治和法律領(lǐng)域的重大改革，不僅對權(quán)力制約監(jiān)督以及腐敗治理的實(shí)踐產(chǎn)生了深刻的影響，也對中國公權(quán)力及其結(jié)構(gòu)的理論認(rèn)識提出了新的要求。

　　基于此，厘清國家監(jiān)察權(quán)這一新型公權(quán)力就顯得十分重要。 具體來說，何為國家監(jiān)察權(quán)? 國家監(jiān)察權(quán)設(shè)立的目的是什么? 國家監(jiān)察權(quán)的基本特征有哪些? 國家監(jiān)察權(quán)必須遵循哪些運(yùn)行原則才能充分發(fā)揮其監(jiān)察效能? 國家監(jiān)察權(quán)的職能定位與職權(quán)配置是什么? 對這些基本問題的厘清，有利于增強(qiáng)其在實(shí)踐中的合法性，也有利于拓展國家監(jiān)察權(quán)實(shí)現(xiàn)機(jī)制等的研究。

　　一、國家監(jiān)察權(quán)的基本內(nèi)涵

　　國家監(jiān)察權(quán)是指由各級國家監(jiān)察機(jī)關(guān)(監(jiān)察委員會(huì))依據(jù)憲法和法律對行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督、預(yù)防和懲治其職務(wù)違法、犯罪及腐敗行為的一種公共權(quán)力。 適應(yīng)性和合法性是公權(quán)力得以發(fā)揮效能的重要考量，適應(yīng)性考量的是公權(quán)力與治理環(huán)境的兼容度，合法性考量的是公權(quán)力運(yùn)行方式的科學(xué)化水平、合理化定位以及有效性認(rèn)同。

　　公權(quán)力體制與治理環(huán)境之間的適應(yīng)性會(huì)影響治理效果，適應(yīng)性越強(qiáng)，相應(yīng)的治理效果就越好; 反之，適應(yīng)性越弱，相應(yīng)的治理效果也就越差。 通常來講，治理環(huán)境會(huì)隨著時(shí)間的推移發(fā)生改變，變化了的治理環(huán)境與未改變的公權(quán)力體制之間會(huì)產(chǎn)生較大的張力，這一張力就是不適應(yīng)性。 不適應(yīng)性的緩解需要公權(quán)力體制的調(diào)整以重新達(dá)到較高的適應(yīng)性，這就是公權(quán)力體制改革的基本邏輯。 在國家監(jiān)察體制改革中，新設(shè)國家監(jiān)察權(quán)的核心目的之一就是解決適應(yīng)性問題，主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是原有的權(quán)力約束體系無法適應(yīng)變化了的腐敗類型和反腐敗環(huán)境。 在我國，監(jiān)督機(jī)關(guān)在一定程度上就是反腐敗機(jī)關(guān)[1]，反腐敗是監(jiān)督機(jī)關(guān)一項(xiàng)極為重要的職能。

　　近年來，黨和國家通過出臺一系列強(qiáng)有力的反腐敗舉措，反腐敗斗爭取得了壓倒性勝利。 但隨著反腐敗斗爭的持續(xù)推進(jìn)，深層次腐敗逐漸浮出水面，成為新階段腐敗治理的重點(diǎn)任務(wù)。 深層次腐敗具有復(fù)雜程度高、行為方式新等基本特征，具體表現(xiàn)在反腐敗涉及主體多(通常跨越多個(gè)職能部門)、腐敗治理需要的信息量大、信息協(xié)調(diào)困難、協(xié)調(diào)成本高、腐敗案情的整體性較強(qiáng)等。 然而，在監(jiān)察體制改革之前，原有權(quán)力約束體系的反腐敗力量是較為分散的，在深層次腐敗逐步浮現(xiàn)的情境下，分散化的反腐敗力量會(huì)產(chǎn)生多樣的協(xié)調(diào)問題與協(xié)調(diào)成本，甚至出現(xiàn)無法協(xié)調(diào)的可能。

　　基于此，整體性的國家監(jiān)察權(quán)的設(shè)立就顯得尤為必要，國家監(jiān)察權(quán)整合了原行政監(jiān)察權(quán)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)權(quán)力。 與原有分散化的監(jiān)督權(quán)力相比，國家監(jiān)察權(quán)更具“整體性”，將部門間協(xié)調(diào)的困難和成本在國家監(jiān)察權(quán)內(nèi)部進(jìn)行化解，增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)能力。

　　二是原有的權(quán)力約束體系不健全。 國家監(jiān)察體制改革之前，還尚未做到對所有行使公權(quán)力的公職人員監(jiān)督全覆蓋，客觀上存在監(jiān)督“真空區(qū)”，不受監(jiān)督的權(quán)力發(fā)生腐敗的概率極高，為黨和國家的“善治”帶來了很大的挑戰(zhàn)。 國家監(jiān)察體制改革通過成立監(jiān)察委員會(huì)并賦予其國家監(jiān)察權(quán)，將監(jiān)察對象的范圍擴(kuò)展至所有行使公權(quán)力的公職人員，這就在很大程度上解決了監(jiān)督“真空區(qū)”的問題，彌補(bǔ)了原有權(quán)力約束體系的體制性缺陷。

　　合法性可以從合法律性(legality)和正義性(sense of justice)兩個(gè)維度來理解。 合法律性是指合乎法律、制度、規(guī)章等的要求，以維持法律秩序的穩(wěn)定。 正義性是指符合基本的倫理道德和法治精神的要求。 需要注意的是，合法律性并不必然意味著符合正義性，因?yàn)榉�律存在良法和惡法之分�?本文所指的合法性包含合法律性和正義性。 在原有的權(quán)力約束體系中，存在著兩處合法性風(fēng)險(xiǎn)：一是地位懸殊的合署辦公帶來的合法性風(fēng)險(xiǎn)。 我國有合署辦公的傳統(tǒng)，早在1993年，中央紀(jì)委和國務(wù)院監(jiān)察部就開始施行合署辦公。

　　歷史和實(shí)踐證明，合署辦公有利于集中監(jiān)督力量、提升監(jiān)督效能。 然而，監(jiān)察體制改革之前的合署辦公會(huì)引發(fā)一個(gè)頗為嚴(yán)重的問題，即紀(jì)委與行政監(jiān)察部門懸殊的地位導(dǎo)致監(jiān)察部門職責(zé)異化現(xiàn)象的出現(xiàn)，無法很好地履行法律賦予的職責(zé)。 具體來說，由于行政監(jiān)察部門是在行政序列里，合署之后便逐步由專門的監(jiān)督機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)向辦案機(jī)關(guān)，甚至向糾風(fēng)、執(zhí)法、效能等工作轉(zhuǎn)移。 基于此，行政監(jiān)察在某種程度上成了紀(jì)委的一個(gè)重要“科室”[2]。

　　監(jiān)察體制改革之后，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委的合署辦公和此前行政監(jiān)察部門與紀(jì)委合署辦公大有不同，監(jiān)察委員會(huì)是國家監(jiān)察機(jī)關(guān)，由人大選舉產(chǎn)生并對人大負(fù)責(zé)，相對獨(dú)立的監(jiān)察委員會(huì)有自己的職責(zé)、職權(quán)。 二是行為方式帶來的合法性風(fēng)險(xiǎn)。 1994年實(shí)施的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)案件檢查工作條例》賦予紀(jì)委“兩規(guī)”的職權(quán)，即要求有關(guān)人員在規(guī)定的時(shí)間、規(guī)定的地點(diǎn)交代問題。 “兩規(guī)”舉措作為黨內(nèi)處置的方式之一，存在著很大的爭議，有侵犯人權(quán)、違背法治的嫌疑。

　　隨著我國全面推進(jìn)依法治國，黨內(nèi)法治也正蓬勃發(fā)展，對涉嫌貪污腐敗的公職人員限制人身自由也要有法律依據(jù)，但“兩規(guī)”并非法律概念，容易引起誤解。 基于此，監(jiān)察體制改革，用“留置”取代“兩規(guī)”，這實(shí)際上就是一個(gè)依法治腐的重要過程，意味著反腐上了一個(gè)新的臺階。 《監(jiān)察法》對留置的適用條件、留置場所的設(shè)置、管理和監(jiān)督、留置的法定流程、被調(diào)查人的權(quán)利保障、留置的時(shí)間及折抵方式等做了頗為細(xì)致的規(guī)定，極大地保障了被調(diào)查人的權(quán)利，從而避免了多重合法性風(fēng)險(xiǎn)。

　　二、國家監(jiān)察權(quán)的基本特征與運(yùn)行原則

　　基于對公權(quán)力體制與現(xiàn)實(shí)治理環(huán)境之間的適應(yīng)性問題以及權(quán)力運(yùn)行的合法性問題的考量，國家監(jiān)察權(quán)應(yīng)運(yùn)而生。 與此同時(shí)，國家監(jiān)察權(quán)的誕生過程與監(jiān)察體制改革的推進(jìn)過程又賦予了國家監(jiān)察權(quán)的基本特征和運(yùn)行原則。

　　(一)國家監(jiān)察權(quán)的基本特征

　　在當(dāng)代中國公權(quán)力體制中，多種公權(quán)力之間既有相似特征又有相異特征。 對權(quán)力基本特征的界定在一定程度上是確立權(quán)力合法性的基礎(chǔ)。 就國家監(jiān)察權(quán)而言，國家監(jiān)察權(quán)具有復(fù)合性、主動(dòng)性和強(qiáng)制性等基本特征。

　　第一，復(fù)合性‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 復(fù)合性是指權(quán)力來源的多渠道、權(quán)力行使的配合性以及權(quán)力對象的多元化。 從權(quán)力來源來看，監(jiān)察體制改革對原隸屬于行政序列的行政監(jiān)察權(quán)、行政預(yù)防權(quán)，原隸屬于檢察機(jī)關(guān)的反貪污賄賂、反瀆職侵權(quán)等職務(wù)犯罪偵查權(quán)、職務(wù)犯罪預(yù)防權(quán)進(jìn)行了系統(tǒng)整合，其實(shí)質(zhì)是國家監(jiān)督資源的重新調(diào)整與分配。

　　[3]基于此，國家監(jiān)察權(quán)實(shí)質(zhì)上是多種權(quán)力的整合，這種整合是一種“復(fù)合”而非“綜合”，體現(xiàn)的是原來多項(xiàng)權(quán)力的融合，而不是簡單的匯總。 從權(quán)力行使來看，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，這意味著國家監(jiān)察權(quán)與紀(jì)委的監(jiān)督權(quán)在運(yùn)行過程中需要通過合作來完成權(quán)力監(jiān)督與反腐敗的目的，合作的方式可以是角色的互換、治理工具的適配等。 從權(quán)力面向來看，國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象涵蓋所有行使公權(quán)力的公職人員，即國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力對象呈復(fù)合性特征。

　　第二，主動(dòng)性。 主動(dòng)性是一種無須外力推動(dòng)而行動(dòng)的屬性。 在公權(quán)力體系中，行政權(quán)具有主動(dòng)性的特征，而司法權(quán)則不具主動(dòng)性。 司法權(quán)的行使必須是在相對人權(quán)益發(fā)生爭議或受到權(quán)益侵犯起訴時(shí)，司法機(jī)關(guān)才啟動(dòng)司法程序?qū)υV訟進(jìn)行處理。 行政權(quán)具有極強(qiáng)的主動(dòng)性，其根源在于行政權(quán)較其他國家權(quán)力與相對人有著更經(jīng)常、更廣泛、更直接的聯(lián)系。 [4]

　　如前文所述，國家監(jiān)察權(quán)設(shè)立的目的是從事前、事中、事后預(yù)防和處理腐敗現(xiàn)象，這一目的要求國家監(jiān)察權(quán)的行使必須發(fā)揮主動(dòng)性，要做到在事先進(jìn)行監(jiān)察教育、事中進(jìn)行監(jiān)察監(jiān)督、事后進(jìn)行監(jiān)察處理。 總體而言，國家監(jiān)察權(quán)在運(yùn)行過程中要發(fā)揮其能動(dòng)作用，主動(dòng)地降低腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生以及腐敗帶來的危害。 此外，主動(dòng)性還表現(xiàn)為靈活性，即國家監(jiān)察權(quán)應(yīng)具備因監(jiān)察環(huán)境的改變而采取不同監(jiān)察方式的能力。

　　第三，強(qiáng)制性。 強(qiáng)制性是與自發(fā)性相對的，是指行為或措施的執(zhí)行依據(jù)法律、制度、規(guī)章等強(qiáng)制執(zhí)行，不以個(gè)人的意志為轉(zhuǎn)移。 由于國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力對象及其行為都具有高度的復(fù)雜性、多變性，因此只有具有強(qiáng)制性的國家監(jiān)察權(quán)才可以保證監(jiān)察監(jiān)督效能的發(fā)揮。 國家監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)制性主要表現(xiàn)在以下兩個(gè)方面：一是在國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行過程中，法律范圍內(nèi)多以權(quán)力主體的單方面意志行事，監(jiān)察對象對于監(jiān)察行為必須予以服從。 需要說明的是，這種強(qiáng)制性是相對的，即監(jiān)察對象有權(quán)通過法定方式申請權(quán)利救濟(jì)。

　　二是國家監(jiān)察權(quán)的強(qiáng)制性不僅體現(xiàn)在對監(jiān)察對象的強(qiáng)制性，還體現(xiàn)在對監(jiān)察權(quán)力主體的強(qiáng)制性，也就是說國家監(jiān)察權(quán)強(qiáng)制性的邊界是法律規(guī)定的范圍，一旦超出法定范圍，監(jiān)察的強(qiáng)制手段就會(huì)失效，這也是避免監(jiān)察權(quán)力過大的必要措施。 實(shí)際上，國家監(jiān)察權(quán)的特征不只是復(fù)合性、主動(dòng)性和強(qiáng)制性，還有諸如公共性、效率性、合法性等特征，在此不再贅述。

　　(二)國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行原則

　　權(quán)力運(yùn)行原則具有雙重功能：一是可以在一定程度上保障權(quán)力效能的良好發(fā)揮; 二是可以為權(quán)力運(yùn)行設(shè)定軌道，在一定程度上防止權(quán)力的濫用專斷。 基于此種目的設(shè)定，國家監(jiān)察權(quán)應(yīng)當(dāng)具有獨(dú)立性、專業(yè)性、責(zé)任性、程序性等基本運(yùn)行原則。

　　第一，獨(dú)立性原則。 在中國歷史上，監(jiān)察權(quán)被行政權(quán)干預(yù)的現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，建國之后也有黨的監(jiān)督權(quán)與監(jiān)察權(quán)相互重疊、交叉的情景，這些干預(yù)或重疊降低了監(jiān)察權(quán)本身的獨(dú)立性，減弱了監(jiān)察效能的發(fā)揮。 基于此，在制度設(shè)計(jì)和實(shí)踐中，行政權(quán)、司法權(quán)等權(quán)力不得干預(yù)國家監(jiān)察權(quán)的正常運(yùn)行。 要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，就需要做到以下三點(diǎn)：一是經(jīng)費(fèi)獨(dú)立。 原來的行政監(jiān)察部(廳、局)隸屬于人民政府，受人民政府管理，其運(yùn)行經(jīng)費(fèi)也須由人民政府統(tǒng)一劃撥。 實(shí)際上，經(jīng)費(fèi)來源會(huì)限制效能發(fā)揮，經(jīng)費(fèi)來源于人民政府，這就導(dǎo)致行政監(jiān)察權(quán)的發(fā)揮必然會(huì)受到行政權(quán)的部分限制，無法保證對行政機(jī)關(guān)公職人員有效的監(jiān)督。

　　二是可試行任期交叉。 國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，但不可避免的是監(jiān)察主體與監(jiān)察對象的長期合作關(guān)系，這就為監(jiān)察行為的客觀性帶來了風(fēng)險(xiǎn)，因此可以試行監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他國家權(quán)力機(jī)關(guān)錯(cuò)開任期，減少形成相互干預(yù)或形成同盟的風(fēng)險(xiǎn)，從而增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)的客觀性和獨(dú)立性。 三是法律保障。 在我國，國家監(jiān)察權(quán)就是國家反腐敗權(quán)力，是一種限制性權(quán)力，權(quán)力行使的目的就是糾偏糾誤、撥亂反正，這也正是貪官污吏、不依法辦事的公職人員所恐懼的。 但是，這種恐懼有時(shí)會(huì)轉(zhuǎn)化為一種報(bào)復(fù)心理，從而影響國家監(jiān)察權(quán)的正常行使，甚至?xí)�對監(jiān)察人員的人身財(cái)產(chǎn)安全產(chǎn)生威脅。 因此，國家法律對國家監(jiān)察權(quán)和監(jiān)察辦事人員的保障是極為必要的。

　　第二，專業(yè)性原則。 國家監(jiān)察權(quán)并不是一項(xiàng)普通的事務(wù)性權(quán)力，而是具有一定的專業(yè)要求。 為了提高專業(yè)性以保證監(jiān)察效果，就需要從以下兩個(gè)方面著手：一是監(jiān)察人員專業(yè)化，這就需要招聘專業(yè)人才，建立監(jiān)察官序列，從有監(jiān)察知識基礎(chǔ)的公職人員中選拔專業(yè)人才。

　　此外，要著重培訓(xùn)專業(yè)人才，即監(jiān)察機(jī)關(guān)需要建立一整套的監(jiān)察規(guī)范，在監(jiān)察人員上崗前，依據(jù)監(jiān)察規(guī)范對其進(jìn)行全方位的專業(yè)化培訓(xùn)。 二是監(jiān)察方式專業(yè)化。 由于監(jiān)察內(nèi)容和監(jiān)察對象的特殊性，監(jiān)察機(jī)關(guān)必須采取特定的硬件設(shè)備以保證監(jiān)察的準(zhǔn)確性，如大數(shù)據(jù)分析設(shè)備以及心理測量設(shè)備等。 同時(shí)，對于一些購置成本過高或者專業(yè)性過高的事項(xiàng)，監(jiān)察機(jī)關(guān)可以采取外包的形式以保證監(jiān)察的專業(yè)化水平。 需要注意的是，國家監(jiān)察權(quán)專業(yè)性原則的要求是為了保證監(jiān)察的效果，提高監(jiān)察的正確性水平，切不可以主觀判斷處理專業(yè)的監(jiān)察事務(wù)，避免監(jiān)察失誤現(xiàn)象的出現(xiàn)。

　　第三，責(zé)任性原則。 在私權(quán)利面前，公權(quán)力是強(qiáng)大的。 若公權(quán)力行使有失公允，對私權(quán)利的侵害將會(huì)是不可想象的。 同時(shí)，若公權(quán)力徇私舞弊，對一些明顯的違規(guī)違法犯罪行為置之不理，同樣也會(huì)帶來公權(quán)力責(zé)任性的缺失，從而導(dǎo)致公信力下降。 國家監(jiān)察權(quán)作為一種公權(quán)力，對其責(zé)任性的要求不容小覷，因此在國家監(jiān)察權(quán)運(yùn)行過程中，要堅(jiān)持責(zé)任性原則。 具體而言，國家監(jiān)察權(quán)的責(zé)任性具有雙重內(nèi)涵：一是國家監(jiān)察權(quán)要依法行使，履行法定義務(wù)，嚴(yán)防縱容腐敗分子的行為，禁止出現(xiàn)責(zé)任缺失的情況。

　　二是由于公權(quán)力的行使具有極大的侵害私權(quán)利的風(fēng)險(xiǎn)，所以要建立對監(jiān)察相對人權(quán)利救濟(jì)與補(bǔ)償機(jī)制，以及對行使國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察機(jī)關(guān)和監(jiān)察人員的問責(zé)機(jī)制，力圖將國家監(jiān)察權(quán)的負(fù)面影響降到最低。 在《監(jiān)察法》中也著重對國家監(jiān)察權(quán)的責(zé)任性提出了要求，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理; 監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員行使職權(quán)，侵犯公民、法人和其他組織的合法權(quán)益造成損害的，依法給予國家賠償?shù)?zwj;‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　第四，程序性原則。 依法行使公權(quán)力、依程序行使公權(quán)力是權(quán)力法治的重要保障。 [5]依程序行使公權(quán)力的核心是履行法定程序、遵循法定步驟。 遵照合法、合理的程序行使公權(quán)力的過程實(shí)質(zhì)上就是提高執(zhí)行效率、保障相對人權(quán)益、提高公權(quán)力機(jī)關(guān)公信力的過程。

　　一個(gè)妥當(dāng)?shù)氖虑笆轮谐绦虮仁潞缶葷?jì)手段更能保障公民的利益。 [6]因此，要保證監(jiān)察的審批程序、現(xiàn)場監(jiān)察的要求和程序的切實(shí)運(yùn)行(如調(diào)查人員采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，均應(yīng)當(dāng)依照規(guī)定出示證件，出具書面通知，由二人以上進(jìn)行，形成筆錄、報(bào)告等書面材料，并由相關(guān)人員簽名、蓋章。 留置措施的啟動(dòng)程序以及對被調(diào)查人采取留置措施后，應(yīng)當(dāng)在二十四小時(shí)以內(nèi)，通知被留置人員所在單位和家屬等)。

　　當(dāng)然，這種程序性原則還體現(xiàn)在國家監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的關(guān)系上。 以檢察院為例，當(dāng)監(jiān)察對象涉及職務(wù)犯罪時(shí)，監(jiān)察機(jī)關(guān)需要將調(diào)查所得數(shù)據(jù)一并提交人民檢察院，依法審查提起公訴; 監(jiān)察機(jī)關(guān)可以對人民檢察院提出監(jiān)察建議; 人民檢察院也可以要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充調(diào)查材料。

　　此外，程序性原則還意味著要遵循自然正義(Natural Justice)原則，自然正義原則包含兩條著名的程序規(guī)則：一是一個(gè)人不能在自己的案件中做法官; 二是人們的抗辯必須公正的聽取。 [7]這兩條程序性原則落實(shí)到國家監(jiān)察權(quán)上，就要求在國家監(jiān)察權(quán)的行使過程中，監(jiān)察人員的選擇要落實(shí)回避原則，即不能選擇與監(jiān)察對象有緊密聯(lián)系的監(jiān)察人員作為案件監(jiān)察人員; 監(jiān)察過程中要充分賦予監(jiān)察對象提供說明、提出異議的權(quán)利。

　　綜上所述，堅(jiān)持國家監(jiān)察權(quán)的獨(dú)立性原則、專業(yè)性原則、責(zé)任性原則和程序性原則是國家監(jiān)察權(quán)良好運(yùn)行的重要保證，也是保障公民權(quán)益的重要舉措。

　　三、國家監(jiān)察權(quán)的職能定位與職權(quán)配置

　　權(quán)力的基本特征與運(yùn)行原則是權(quán)力發(fā)揮效能的基本前提，其關(guān)鍵在于權(quán)力的職能定位與職權(quán)配置，職能定位確定了權(quán)力的范圍和邊界，職權(quán)配置明確了權(quán)力的可用工具與方式。 國家監(jiān)察權(quán)具有反腐倡廉建設(shè)、廉政制度建設(shè)、職務(wù)違法和職務(wù)犯罪處置的職能以及協(xié)調(diào)、制度制定、監(jiān)督、調(diào)查、處置等的職權(quán)。

　　(一)國家監(jiān)察權(quán)的職能定位

　　在我國，國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力主體是監(jiān)察機(jī)關(guān)，因此探討監(jiān)察機(jī)關(guān)的職能定位，實(shí)質(zhì)上也是在探討國家監(jiān)察權(quán)的職能定位，二者之間具有高度的一致性。 從監(jiān)察機(jī)關(guān)的性質(zhì)來看，監(jiān)察機(jī)關(guān)就是我國的反腐敗機(jī)關(guān)，所以其職能之一就是反腐倡廉建設(shè)。 國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員，主要是監(jiān)督其職務(wù)行為，涉及到職務(wù)違法和職務(wù)犯罪兩個(gè)方面，即國家監(jiān)察權(quán)的職能定位之二是職務(wù)違法和職務(wù)犯罪調(diào)查。 此外，反腐敗制度化、法治化以及各種反腐長效機(jī)制的構(gòu)建也是國家監(jiān)察權(quán)的基本職能，這些職能是我國腐敗治理轉(zhuǎn)型的重要方式和主要方向，也是我國政權(quán)穩(wěn)定、國家長治久安的重要保證。

　　第一，反腐倡廉建設(shè)。 作為國家監(jiān)察權(quán)的一大職能，反腐倡廉建設(shè)實(shí)質(zhì)上可以從兩個(gè)方面來分析：一是腐敗治理; 二是廉潔倡導(dǎo)。 腐敗治理是反腐倡廉建設(shè)的行動(dòng)層面。 腐敗是政治之癌，腐敗對經(jīng)濟(jì)發(fā)展的負(fù)面影響是不容小覷的，因此腐敗治理在世界上每一個(gè)國家的每一個(gè)發(fā)展階段都是作為重點(diǎn)工作來看待的。 新中國成立后，黨和國家高度重視反腐敗工作，先后建立了黨的監(jiān)督系統(tǒng)和行政監(jiān)察系統(tǒng)兩大反腐敗力量，探索出了合署辦公等工作方式。

　　在此基礎(chǔ)上，我國基本上形成了紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、司法監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督、政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督以及社會(huì)組織監(jiān)督等構(gòu)成的監(jiān)督體系。 [8]這一監(jiān)督體系極大地促進(jìn)了我國的腐敗治理，尤其是十八大以來，中國掀起了一場空前的反腐敗風(fēng)暴，當(dāng)前腐敗分子有了很大收斂，腐敗現(xiàn)象發(fā)展蔓延的勢頭得到了有效遏制。 然而，伴隨著強(qiáng)力反腐，也反映出了我國腐敗治理仍然存在一些問題，例如腐敗治理的力量分配不均衡，多種監(jiān)督力量沒有形成較強(qiáng)的合力。

　　基于此，各類監(jiān)督力量應(yīng)發(fā)揮獨(dú)特的作用，如媒體監(jiān)督、公民監(jiān)督、網(wǎng)民監(jiān)督、社會(huì)組織監(jiān)督等外緣監(jiān)督力量應(yīng)主要發(fā)揮腐敗檢舉的作用; 紀(jì)檢監(jiān)督、監(jiān)察監(jiān)督應(yīng)該主要負(fù)責(zé)腐敗行為的調(diào)查和證據(jù)搜集; 司法監(jiān)督則主要負(fù)責(zé)腐敗的審判處置，從而形成良性、清晰的監(jiān)督合力體系。 再比如，此前一輪腐敗治理的運(yùn)動(dòng)式特征明顯，但這種方式會(huì)存在兩種問題：一是運(yùn)動(dòng)式、非連續(xù)的治理會(huì)催生腐敗分子的僥幸心理; 二是過度的巡視巡察會(huì)影響、干擾公權(quán)力職能的有效發(fā)揮。 因此，在新時(shí)代，腐敗治理要著重解決以上兩大問題，即監(jiān)督合力的科學(xué)性、有效性問題以及腐敗治理方式的規(guī)范化問題。 這些問題的緩解或解決都離不開國家監(jiān)察權(quán)的科學(xué)運(yùn)行。

　　廉潔倡導(dǎo)是反腐倡廉的理念建設(shè)層面。 相對而言，腐敗治理的成本是遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于腐敗預(yù)防的，倡導(dǎo)廉潔的過程實(shí)質(zhì)上就是預(yù)防腐敗的過程。 因此，國家監(jiān)察權(quán)不僅要發(fā)揮腐敗治理的職能，也要發(fā)揮預(yù)防腐敗的職能，要突出廉潔教育的功能，將腐敗遏制于發(fā)生之前。 只有這樣，才能將腐敗治理成本降到最低。 發(fā)揮國家監(jiān)察權(quán)廉潔倡導(dǎo)的職能，可以從以下三個(gè)方面著手：一是推進(jìn)廉潔教育。 廉潔教育應(yīng)該永遠(yuǎn)在路上，要形成系統(tǒng)的廉潔教育體系，創(chuàng)新廉潔課程學(xué)習(xí)、廉潔文化宣傳，探索出有針對性的對各個(gè)單位進(jìn)行廉潔教育的考核評價(jià)體系。 二是樹立先進(jìn)典型。 文化的傳播有著很強(qiáng)的環(huán)境效應(yīng)，廉潔文化的形成需要營造良好的環(huán)境。

　　在此過程中，可以利用樹立先進(jìn)典型的機(jī)制，在單位內(nèi)部、體制內(nèi)部形成學(xué)習(xí)典型的風(fēng)潮，從而形成良好的廉潔文化氛圍，打造體制內(nèi)部廉潔文化的共同意識。 三是加強(qiáng)制度震懾。 制定嚴(yán)格的腐敗治理制度，并將其進(jìn)行宣傳，讓每位官員都深刻認(rèn)識到腐敗的代價(jià)，從而在行為上更加克制，在法律規(guī)范內(nèi)行事。 同時(shí)，對腐敗官員的處理也要讓每位監(jiān)察對象牢記在心、引以為戒，這些都是國家監(jiān)察權(quán)職能發(fā)揮的空間。

　　第二，廉政制度建設(shè)。 嚴(yán)格來說，腐敗治理包括兩個(gè)方面：一是腐敗抑制，講求反腐效果，反腐倡廉的職能即發(fā)揮腐敗抑制的功能; 二是廉政建設(shè)，講求制度發(fā)展。 十八大以來，我國在腐敗抑制方面做出了巨大的成就，運(yùn)用巡視巡察、嚴(yán)肅處理等強(qiáng)有力的反腐敗工具鏟除了大量腐敗分子，“老虎蒼蠅一起打”，打破了“刑不上大夫”的歷史傳統(tǒng)。 然而，在反腐敗斗爭取得壓倒性態(tài)勢的今天，我們?nèi)砸�清醒地認(rèn)識到，反腐敗斗爭形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。

　　從現(xiàn)實(shí)來看，當(dāng)前我國的腐敗治理工具還存在著較為明顯的運(yùn)動(dòng)式反腐、政策式反腐的痕跡。 這兩種反腐方式雖然震懾力強(qiáng)、效率高，但是由于較多的人治色彩，從而導(dǎo)致反腐的標(biāo)準(zhǔn)化和穩(wěn)定性水平受到極大的限制。 另外，這兩種反腐方式都具有很強(qiáng)的階段性特征，這就給了腐敗分子可乘之機(jī)以逃避監(jiān)察監(jiān)督。

　　基于此，設(shè)立國家監(jiān)察權(quán)，以國家監(jiān)察權(quán)推進(jìn)廉政制度建設(shè)就成為了現(xiàn)實(shí)必然‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。 從根本上說，廉政制度建設(shè)的過程就是腐敗治理法治化的過程。 具體來說，廉政制度建設(shè)(腐敗治理法治化)包括權(quán)力結(jié)構(gòu)法治化和權(quán)力運(yùn)行法治化。 作為政治生活中的核心要素，權(quán)力與權(quán)力之間形成的權(quán)力結(jié)構(gòu)與運(yùn)行機(jī)制決定了一個(gè)政治組織的基本制度。 [9]

　　在權(quán)力結(jié)構(gòu)法治化方面，現(xiàn)代權(quán)力法治的核心是權(quán)力約束，國家監(jiān)察權(quán)如何實(shí)現(xiàn)對其他國家公權(quán)力的權(quán)力約束，其本質(zhì)上是一個(gè)廉政制度建設(shè)的問題。 監(jiān)察體制改革將人民政府的監(jiān)察部、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)，使得權(quán)力約束實(shí)現(xiàn)了由附屬性的同體監(jiān)督轉(zhuǎn)向了獨(dú)立性的異體監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)對所有行使公權(quán)力的公職人員進(jìn)行監(jiān)督。

　　具體來說，廉政制度建設(shè)在權(quán)力結(jié)構(gòu)方面需要解決以下三個(gè)問題：一是如何平衡國家監(jiān)察權(quán)權(quán)力正常運(yùn)行與權(quán)力過度集中之間的矛盾? 如前文所述，國家監(jiān)察權(quán)是一種復(fù)合性權(quán)力，之所以采取復(fù)合的形式就是為了協(xié)調(diào)各種監(jiān)察力量，減少協(xié)調(diào)成本，提高運(yùn)行效率。 然而，整合帶來的結(jié)果是國家監(jiān)察權(quán)的集中，集中的權(quán)力如果不受約束就會(huì)帶來權(quán)力專橫的風(fēng)險(xiǎn)。

　　因此，要加大對國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督，一方面是加強(qiáng)外部監(jiān)督，例如媒體監(jiān)督、民眾監(jiān)督等; 另一方面是進(jìn)一步完善國家監(jiān)察權(quán)與其他國家權(quán)力之間的銜接，在銜接中實(shí)現(xiàn)制約，如國家監(jiān)察權(quán)與檢察權(quán)力等司法權(quán)力之間的復(fù)核與補(bǔ)充機(jī)制。 二是如何保證黨的監(jiān)督權(quán)與國家監(jiān)察權(quán)在合署辦公條件下執(zhí)紀(jì)、執(zhí)法的協(xié)調(diào)一致? 黨的監(jiān)督權(quán)的監(jiān)督對象是黨員，而國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)察對象是所有行使公權(quán)力的公職人員。 二者在監(jiān)督監(jiān)察范圍上是有重合的，大多數(shù)黨員也是國家公權(quán)力的行使者，所以對于這部分人的監(jiān)督監(jiān)察就需要既遵守黨規(guī)又遵守法律法規(guī)。 為了達(dá)到這一要求，就必須實(shí)現(xiàn)黨規(guī)和法律法規(guī)的協(xié)調(diào)一致。 三是如何平衡監(jiān)察委員會(huì)與檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)既銜接又制約的關(guān)系? 在我國，國家機(jī)關(guān)之間是分工協(xié)作的關(guān)系，在分工的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)權(quán)力之間的相互制約，分工要求銜接、產(chǎn)生制約。

　　在國家監(jiān)察權(quán)的行使過程中，監(jiān)察委員會(huì)通過監(jiān)察檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)的公職人員從而保證檢察權(quán)、審判權(quán)在法律規(guī)定的范圍內(nèi)行使。 與此同時(shí)，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)對監(jiān)察委員會(huì)提出的監(jiān)察材料、監(jiān)察建議進(jìn)行駁回，并對其提出公訴，要求其進(jìn)行復(fù)議。 這些問題的解決都需要進(jìn)一步增強(qiáng)國家監(jiān)察權(quán)廉政制度建設(shè)的職能。 在權(quán)力運(yùn)行法治化方面，廉政制度建設(shè)的關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)程序規(guī)范和程序風(fēng)險(xiǎn)防范，以程序制約權(quán)力。 [10]程序規(guī)范主要是指國家監(jiān)察權(quán)的行使要遵循特定的法定流程，最大限度地保證監(jiān)察對象的合法權(quán)益，切不可為了提高運(yùn)行效率而人為地減少監(jiān)察程序。

　　此外，國家監(jiān)察權(quán)在權(quán)力運(yùn)行法治化方面還要求對所有公職人員的“全過程”監(jiān)督，而不是僅對結(jié)果進(jìn)行調(diào)查和處理，只有從過程中監(jiān)督才能有效地減少權(quán)力偏位行使帶來的程序風(fēng)險(xiǎn)。 總之，廉政制度建設(shè)應(yīng)該被高度重視，力圖將腐敗治理由人治反腐向法治反腐轉(zhuǎn)變，由運(yùn)動(dòng)式反腐、政策式反腐向制度式反腐轉(zhuǎn)變。

　　第三，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪處置。 宏觀地看，國家監(jiān)察權(quán)的職能主要包括反腐倡廉建設(shè)和廉政制度建設(shè)兩大方面。 職務(wù)違法和職務(wù)犯罪處置屬于中觀事務(wù)層面的職能體現(xiàn)，對中觀事務(wù)層面職能的探討可以幫助我們更清晰地認(rèn)識國家監(jiān)察權(quán)在權(quán)力體系中的作用發(fā)揮和運(yùn)行機(jī)制。

　　總體而言，國家監(jiān)察權(quán)在中觀事務(wù)層面的職能主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是職務(wù)違法處置; 二是職務(wù)犯罪處置。 違法和犯罪是兩個(gè)不同層面、不同程度的違規(guī)行為，國家監(jiān)察權(quán)在處理違法和犯罪兩種違規(guī)行為時(shí)有著不同的要求。 違法不一定犯罪，犯罪則一定違法。

　　從廣義上來看，犯罪從屬于違法，犯罪是指違反刑法的行為，具體是指一切危害國家主權(quán)、領(lǐng)土完整和安全，分裂國家、顛覆人民民主專政的政權(quán)和推翻社會(huì)主義制度，破壞社會(huì)秩序和經(jīng)濟(jì)秩序，侵犯國有財(cái)產(chǎn)或者勞動(dòng)群眾集體所有的財(cái)產(chǎn)，侵犯公民私人所有的財(cái)產(chǎn)，侵犯公民的人身權(quán)利、民主權(quán)利和其他權(quán)利以及其他危害社會(huì)的行為，依照法律應(yīng)當(dāng)受刑罰處罰的，都是犯罪，但是情節(jié)輕微危害不大的，不認(rèn)為是犯罪。 而違法是指違反法律、法規(guī)、規(guī)章的行為。 從現(xiàn)實(shí)來看，腐敗是一個(gè)既有可能涉及違法又有可能嚴(yán)重至犯罪的行為，因此對于兩種程度不同行為的處置方式也應(yīng)當(dāng)是不同的。

　　對于違法行為，國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力主體——監(jiān)察委員會(huì)有權(quán)依據(jù)監(jiān)察法律法規(guī)通過監(jiān)督、調(diào)查對違法對象做出處置決定，轉(zhuǎn)交法院對其進(jìn)行強(qiáng)制執(zhí)行。 對于犯罪行為，監(jiān)察委員會(huì)則需要將調(diào)查所得的犯罪證據(jù)移交人民檢察院，由人民檢察院決定是否提起公訴，由人民法院進(jìn)行審判，人民檢察院有權(quán)要求監(jiān)察機(jī)關(guān)補(bǔ)充監(jiān)察材料。 需要注意的是，職務(wù)違法和職務(wù)犯罪各自的標(biāo)準(zhǔn)以及二者之間的界限如何界定，需要制定清晰的法律條文，以規(guī)范國家監(jiān)察權(quán)對職務(wù)違法和職務(wù)犯罪行為的處置。

　　(二)國家監(jiān)察權(quán)的職權(quán)配置

　　為了保障國家監(jiān)察權(quán)充分發(fā)揮其反腐倡廉建設(shè)、廉政制度建設(shè)以及職務(wù)違法和職務(wù)犯罪的職能發(fā)揮，就必須賦予國家監(jiān)察權(quán)一定的職權(quán)。 具體來說，國家監(jiān)察權(quán)的職權(quán)配置主要包括協(xié)調(diào)職權(quán)、制度制定職權(quán)、監(jiān)督職權(quán)、調(diào)查職權(quán)以及處置職權(quán)，這些權(quán)力之間不是相互獨(dú)立的關(guān)系，而是相互配合、相互影響的關(guān)系。 國家監(jiān)察權(quán)的協(xié)調(diào)職權(quán)是一種程序性職權(quán)，其目的是保證國家監(jiān)察權(quán)的有效發(fā)揮從而整合多方力量。

　　國家監(jiān)察權(quán)的制度制定職權(quán)是一種功能性職權(quán)，其目的是適應(yīng)復(fù)雜、靈活、多變的腐敗治理現(xiàn)實(shí)。 國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督職權(quán)是一種預(yù)防性職權(quán)，其目的是在過程中預(yù)防腐敗現(xiàn)象的發(fā)生。 國家監(jiān)察權(quán)的調(diào)查職權(quán)是一種探索性職權(quán)，意在明晰腐敗發(fā)生的客觀事實(shí)，避免遺漏或誤判。 國家監(jiān)察權(quán)的處置職權(quán)是一種結(jié)果性職權(quán)，目的在于懲治腐敗行為。

　　第一，協(xié)調(diào)職權(quán)。 復(fù)合性是國家監(jiān)察權(quán)的基本特征之一，復(fù)合性特征決定了國家監(jiān)察權(quán)的權(quán)力主體——監(jiān)察委員會(huì)需要進(jìn)行較多的內(nèi)部協(xié)調(diào)，從而達(dá)到監(jiān)察力量的整體最大化。 具體來說，監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部會(huì)根據(jù)職能定位分設(shè)多個(gè)科室，如職務(wù)違法處置科室、職務(wù)犯罪處置科室、廉潔教育科室、廉政制度建設(shè)科室等，由于這些職能的非獨(dú)立性，在各個(gè)科室之間進(jìn)行協(xié)調(diào)就成了必然。 在內(nèi)部，監(jiān)察委員會(huì)需要享有對各個(gè)科室的協(xié)調(diào)職權(quán)。 除此之外，監(jiān)察委員會(huì)對外部相關(guān)力量的協(xié)調(diào)也至關(guān)重要。 國家監(jiān)察權(quán)的行使遵循很強(qiáng)的專業(yè)性原則，專業(yè)性原則的現(xiàn)實(shí)要求使得監(jiān)察委員會(huì)不得不協(xié)調(diào)多方力量共同保證監(jiān)察的專業(yè)性。

　　詳細(xì)地說，監(jiān)察委員會(huì)需要協(xié)調(diào)與公安機(jī)關(guān)、審計(jì)機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)等關(guān)系。 在監(jiān)察調(diào)查過程中，進(jìn)行現(xiàn)場搜查時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)可以提請公安機(jī)關(guān)予以支援，對監(jiān)察對象的通緝和限制出境等事項(xiàng)也需要協(xié)調(diào)監(jiān)察委員會(huì)與公安機(jī)關(guān)的關(guān)系。 審計(jì)機(jī)關(guān)的專業(yè)性可以為監(jiān)察委員會(huì)提供專業(yè)的監(jiān)察材料支撐。 在涉及職務(wù)犯罪事項(xiàng)時(shí)，監(jiān)察委員會(huì)需要與檢察機(jī)關(guān)就關(guān)于移送案件等事項(xiàng)進(jìn)行關(guān)系協(xié)調(diào)。 監(jiān)察委員會(huì)與審判機(jī)關(guān)的關(guān)系協(xié)調(diào)也是如此。 若監(jiān)察委員會(huì)為落實(shí)監(jiān)察專業(yè)化，將部分專業(yè)性業(yè)務(wù)責(zé)任外包，就會(huì)更加凸顯國家監(jiān)察權(quán)的協(xié)調(diào)職權(quán)‍‌‍‍‌‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‌‍‍‍‌‍‍‍‍‌‍‌‍‌‍‌‍‍‌‍‍‍‍‍‍‍‍‍‌‍‍‌‍‍‌‍‌‍‌‍。

　　第二，制度制定職權(quán)。 當(dāng)前，我國反腐敗形勢依然嚴(yán)峻復(fù)雜。 腐敗形式的多樣性、腐敗現(xiàn)象的同盟化、腐敗分子的迂回性要求腐敗治理手段要多樣化、靈活化。 要實(shí)現(xiàn)這一目標(biāo)，不僅需要提高國家監(jiān)察權(quán)的地位，增強(qiáng)其權(quán)力影響和威懾，還要賦予國家監(jiān)察權(quán)制度制定的職權(quán)，以靈活應(yīng)對各種監(jiān)察環(huán)境。 具體來說，可以分為以下三個(gè)方面：

　　一是制定實(shí)體規(guī)則，即在法律法規(guī)范圍內(nèi)，監(jiān)察委員會(huì)可以通過行使國家監(jiān)察權(quán)制定一些具體的行為準(zhǔn)則，清晰界定監(jiān)察對象的腐敗行為類別、程度等具體事項(xiàng)，依此對其采取不同的監(jiān)察方式，以提高權(quán)力行使的有效性。 二是制定程序規(guī)則。 程序規(guī)則是對國家監(jiān)察權(quán)權(quán)力行使方式、步驟的規(guī)定，科學(xué)的程序規(guī)則不僅可以提高執(zhí)行效率，還可以最大限度地保障相對人的合法權(quán)益，程序規(guī)則的完善對于法治社會(huì)的建設(shè)大有裨益。

　　三是制定發(fā)展規(guī)則。 腐敗形勢時(shí)刻在動(dòng)態(tài)變化著，反腐敗規(guī)則也應(yīng)該隨著靈活變化。 發(fā)展規(guī)則有兩大任務(wù)：一是隨著環(huán)境的改變對現(xiàn)行的各種監(jiān)察制度提出更新與發(fā)展建議; 二是發(fā)揮國家監(jiān)察權(quán)的預(yù)見性，試圖在腐敗行為發(fā)生之前就將其遏制，這需要制定出一些提前探測腐敗變化的制度。

　　第三，監(jiān)督職權(quán)。 國家監(jiān)察權(quán)監(jiān)督職權(quán)行使的目的在于降低腐敗行為的發(fā)生率，提高政務(wù)運(yùn)行的廉潔度，其根本在于預(yù)防。 監(jiān)督檢查作為監(jiān)督職權(quán)行使的主要方式，需要在政務(wù)工作中落實(shí)，對監(jiān)察對象是否依法履職、秉公用權(quán)、廉潔從政以及道德操守的狀況進(jìn)行過程監(jiān)督，并可對其廉政事項(xiàng)進(jìn)行過程指導(dǎo)，以避免過程失責(zé)導(dǎo)致的行為失控。

　　然而，過程監(jiān)督不總是利大于弊的，過度的過程監(jiān)督可能會(huì)嚴(yán)重阻礙政務(wù)效率的提升，造成政務(wù)執(zhí)行者為迎合監(jiān)督者而無法正常工作的現(xiàn)象。 同時(shí)，過程監(jiān)督有時(shí)會(huì)超出廉政監(jiān)督的范疇，對行政行為進(jìn)行干預(yù)，導(dǎo)致監(jiān)督監(jiān)察凌駕于行政之上的現(xiàn)象出現(xiàn)。 因此，國家監(jiān)察權(quán)必須在過程監(jiān)督的同時(shí)，嚴(yán)防監(jiān)督職權(quán)過大干擾監(jiān)督對象日常的行為。

　　第四，調(diào)查職權(quán)。 國家監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督職權(quán)是一種預(yù)防性職權(quán)，而調(diào)查職權(quán)是介于預(yù)防性職權(quán)和處置性職權(quán)之間的權(quán)力，即調(diào)查公職人員行為是否存在違法、犯罪行為的事實(shí)，是否需要進(jìn)行處置。 具體來說，國家監(jiān)察權(quán)的調(diào)查職權(quán)涉及貪污賄賂、濫用職權(quán)、玩忽職守、權(quán)力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費(fèi)國家資財(cái)?shù)嚷殑?wù)違法和職務(wù)犯罪多個(gè)方面，既包括不作為行為，也包括亂作為行為，強(qiáng)調(diào)的是權(quán)力運(yùn)行的規(guī)范性問題。

　　毋庸置疑，調(diào)查職權(quán)也應(yīng)該遵守特定的法律規(guī)則：一是調(diào)查要充分保障調(diào)查對象的個(gè)人權(quán)利，不得肆意侵犯個(gè)人權(quán)益，對調(diào)查對象造成傷害。 二是調(diào)查措施是有限的，其使用也是有條件的。 調(diào)查人員可以采取訊問、詢問、留置、搜查、調(diào)取、查封、扣押、勘驗(yàn)檢查等調(diào)查措施，這些措施的使用需要嚴(yán)格的前提條件，例如時(shí)間限制、地點(diǎn)限制等等。 以留置為例，留置措施的實(shí)施必須要做好對留置對象的保護(hù)，如留置時(shí)間的長短、留置場所的條件要求、留置需要報(bào)上級監(jiān)察機(jī)關(guān)備案，由集體決定是否留置等。 換言之，國家監(jiān)察權(quán)的調(diào)查職權(quán)既要保證對不作為、亂作為行為的徹查，又要保證對監(jiān)察對象個(gè)人基本權(quán)利的保障，這也是依法治國的基本要求。

　　第五，處置職權(quán)。 處置是國家監(jiān)察權(quán)行使的最后一個(gè)環(huán)節(jié)，也是最為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。 處置的對象不僅包括監(jiān)察對象本人，還包括對監(jiān)察對象的領(lǐng)導(dǎo)及其所在單位的處置。 對公職人員的處置可以依據(jù)情節(jié)的嚴(yán)重程度分為勸誡性處置(談話提醒、批評教育、責(zé)令檢查)、政務(wù)處分性處置(警告、記過、記大過、降級、撤職、開除)、職務(wù)犯罪性處置(連同監(jiān)察材料和監(jiān)察建議一并移交檢察機(jī)關(guān)處置)。

　　對監(jiān)察對象領(lǐng)導(dǎo)的處置主要是指對其領(lǐng)導(dǎo)工作的失誤提出批評，嚴(yán)重的監(jiān)察機(jī)關(guān)要對其做出問責(zé)決定。 對監(jiān)察對象所在單位的處置主要是指對監(jiān)察單位多存在的廉政問題提出監(jiān)察建議。 與此前的幾種職權(quán)相似，處置職權(quán)的行使也需要嚴(yán)格遵守法律法規(guī)，不能因過分追求執(zhí)行效率而忽略對相對人權(quán)益的保護(hù)。

　　監(jiān)察論文投稿刊物：《浙江社會(huì)科學(xué)》是浙江省社會(huì)科學(xué)界聯(lián)合會(huì)主辦的綜合性社會(huì)科學(xué)類學(xué)術(shù)理論刊物。堅(jiān)持為社會(huì)主義服務(wù)的方向，堅(jiān)持以馬克思列寧主義、毛澤東思想和鄧小平理論為指導(dǎo)，貫徹“百花齊放、百家爭鳴”和“古為今用、洋為中用”的方針，堅(jiān)持實(shí)事求是、理論與實(shí)際相結(jié)合的嚴(yán)謹(jǐn)學(xué)風(fēng)，傳播先進(jìn)的科學(xué)文化知識，弘揚(yáng)民族優(yōu)秀科學(xué)文化，促進(jìn)國際科學(xué)文化交流與合作。

　　總之，監(jiān)察體制改革對于建立健全科學(xué)有效的權(quán)力約束體制有著里程碑式的實(shí)踐意義。 宏觀地說，監(jiān)察體制改革也是一場憲法改革，誕生了新型的公權(quán)力——國家監(jiān)察權(quán)，形成了人大與“一府一委兩院”的新型權(quán)力結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)察對象從有遺漏到全覆蓋、監(jiān)察力量從分散到整合、監(jiān)察措施從爭議有限到合法豐富、領(lǐng)導(dǎo)方式從分散多頭到集中統(tǒng)一的轉(zhuǎn)變，構(gòu)建了異體監(jiān)督的雛形、紀(jì)法銜接的導(dǎo)引。 在進(jìn)一步的改革實(shí)踐中，要建立健全國家監(jiān)察權(quán)的運(yùn)行規(guī)范，科學(xué)合理地發(fā)揮其職能、行使其職權(quán)。

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　　作者：皇甫鑫