摘要：農(nóng)地公平分配是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的基石。農(nóng)地股份化分配能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益公平，保障土地承包期延長的平穩(wěn)過渡和農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定。通過對第二輪承包期內(nèi)的實際情況進行調(diào)查、分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)戶間不公平占有土地是土地延包中的最大矛盾。農(nóng)地“個別調(diào)整”存在諸多局限性，無法解決農(nóng)地公平分配難題。股份動態(tài)調(diào)整所具有的優(yōu)勢能夠?qū)崿F(xiàn)土地權(quán)益公平分配。文章以相關(guān)政策和法律為依據(jù)，論述了農(nóng)地股份化分配的適用范圍、股份量化與設(shè)置、成員資格認(rèn)定與股份分配、股份估值、動態(tài)調(diào)整等步驟和規(guī)則，提出應(yīng)構(gòu)建集體成員資格認(rèn)定、股份收回、估價、補償以及監(jiān)管五個法律規(guī)制機制。

　　關(guān)鍵詞：農(nóng)村土地;公平;股份化分配;動態(tài)調(diào)整;法律規(guī)制

　　農(nóng)村土地承包期延長的平穩(wěn)過渡，是國家保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的重大決策，涉及廣大農(nóng)村家庭的切身利益、農(nóng)村居民土地權(quán)益公平保護和農(nóng)村社會關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。在不準(zhǔn)“打亂另分”，可以“個別調(diào)整”和繼續(xù)實行“增人不增地、減人不減地”的土地承包期延長政策下，第二輪承包期內(nèi)農(nóng)戶不公平地占有土地對穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系產(chǎn)生很大壓力。因此，如何在第二輪土地延包中保持土地權(quán)益分配公平從而使農(nóng)村土地承包關(guān)系和農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定便成為當(dāng)下面臨的一項重要任務(wù)。

　　本文研究的農(nóng)地股份化分配是通過實施股份分配及動態(tài)調(diào)整方式實現(xiàn)對農(nóng)民土地權(quán)益的公平保障，從而確保承包期延長的平穩(wěn)過渡和農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定。無論從公平保護農(nóng)民土地權(quán)益角度，還是從保持農(nóng)村社會關(guān)系穩(wěn)定角度看，農(nóng)地股份化分配都應(yīng)是主推項。因此，探討農(nóng)地股份化分配及其法律規(guī)制，具有重要的現(xiàn)實意義。然而，當(dāng)前學(xué)界對農(nóng)地股份化的研究多集中于土地股份合作和以反租倒包為前提的土地股份分紅，對農(nóng)地股份化分配及動態(tài)調(diào)整研究較少。有鑒于此，本文根據(jù)相關(guān)政策與法律，提出農(nóng)地股份化分配的步驟規(guī)則以及相關(guān)法律規(guī)制機制的方案。

　　一、農(nóng)地公平分配的基石地位及其現(xiàn)實矛盾性

　　(一)農(nóng)地公平分配是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的基石

　　2019年發(fā)布的《中共中央、國務(wù)院關(guān)于保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變的意見》(以下簡稱2019《意見》)指出：“承包關(guān)系穩(wěn)定，有利于增強農(nóng)民發(fā)展生產(chǎn)的信心、保障農(nóng)村長治久安。”2019《意見》同時提出了“維護農(nóng)村社會穩(wěn)定”的原則。由此可知，保持農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系穩(wěn)定是國家政策追求的重要目標(biāo)，也是目前和未來一段時間內(nèi)我國農(nóng)村土地制度改革的基本方向。要達到農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系穩(wěn)定的目標(biāo)，離不開農(nóng)地公平分配。農(nóng)地公平分配是穩(wěn)定農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的基石，理由如下：

　　首先，從公平與穩(wěn)定的關(guān)系上看，公平本身就是穩(wěn)定的基石。一個社會只有公平地保障公民各項合法權(quán)益才能有穩(wěn)定的社會發(fā)展環(huán)境，公平的缺失會造成公民之間貧富差距擴大、權(quán)利不對等、機會不均衡等問題，嚴(yán)重者甚至引起社會動蕩[1]。其次，集體土地所有制的本質(zhì)決定了農(nóng)地必須公平分配。根據(jù)《憲法》的規(guī)定，我國實行社會主義公有制，其價值取向在于消滅剝削，消除兩極分化，實現(xiàn)社會公平與共同富裕。集體土地所有制本質(zhì)上是社會主義公有制在農(nóng)地制度上的主要體現(xiàn)，公平地保障集體成員的土地權(quán)益是集體土地所有制的本質(zhì)和制度設(shè)計的初衷[2]。

　　最后，第一、二輪承包政策確保了農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的穩(wěn)定。我國在過去近40年時間里農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系總體穩(wěn)定，得益于在第一輪和第二輪土地承包期開始時實施的“按人承包，承包到戶”政策。“按人承包，承包到戶”保證了農(nóng)民對土地的“人人有份”，基本保障了農(nóng)地公平分配。但是，自1993年11月5日中共中央、國務(wù)院在《關(guān)于當(dāng)前農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展的若干政策措施》中提出“增人不增地、減人不減地”的辦法以來，國家已經(jīng)禁止土地調(diào)整二十多年，這意味著在此期間農(nóng)村大量新增人口無法獲得土地。“增人不增地”雖節(jié)省了農(nóng)地調(diào)整的成本，但卻付出了新增人口不能公平分配土地的代價[3]，在社會保障尚未健全的情況下，缺乏土地這份基本生存保障可能會造成他們生活極端困難，不利于農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的穩(wěn)定[4]。

　　(二)對農(nóng)戶占地情況的調(diào)查分析——以陜西省農(nóng)村為例

　　為了掌握農(nóng)戶占地的實際情況，2020年5月，課題組在陜西省乾縣新陽鎮(zhèn)鳳凰村1組、2組和3組，臨平鎮(zhèn)馬里村1組以及武功縣蘇坊鎮(zhèn)蔚村1組向農(nóng)戶發(fā)放問卷。課題組在5個村組各發(fā)放問卷20份，在充分解釋有關(guān)政策的前提下，采取與農(nóng)民面對面問答式填寫問卷，收回有效問卷100份;同時，與村組干部交流，獲得村組有關(guān)數(shù)據(jù)。以下是對有關(guān)問題的問卷整理分析。第一，受調(diào)查村組整體情況。

　　受調(diào)查的5個村民小組，鳳凰村1組、2組和3組相鄰，位于羊毛灣灌溉渠以北，土地全為旱地、坡地，馬里村1組和蔚村1組在漆水河中下游、寶雞峽灌溉渠以南，土地基本為平地、水澆地。有關(guān)情況統(tǒng)計如表1。從表1可以看出，由于5個村組現(xiàn)有人均耕地均比第二輪承包人均耕地減少，說明總?cè)丝跀?shù)在各村組都是增加的，近三年人口凈增加數(shù)均為正值，也說明了這一點;近三年承包地退出和收回以及機動地現(xiàn)狀在各村組均為0，復(fù)墾土地也很少，說明各村組調(diào)整土地的空間很小。

　　第二，受調(diào)查戶整體情況。為了掌握承包期過渡中需要分得土地的家庭及人口數(shù)情況，課題組調(diào)查了受調(diào)查戶受調(diào)查時與第二輪土地承包開始時家庭人口增減情況。具體情況如表2。從表2可以看出，各村組人口凈增加戶數(shù)都大于人口凈減少戶數(shù)，但差距不大，人口凈增加戶數(shù)和人口凈減少戶數(shù)一共91戶，其中人口凈增加戶數(shù)為53戶;人口持平戶數(shù)在各村組都很少，僅占受調(diào)查戶數(shù)9%。這說明，從公平角度看，91%的戶數(shù)不公平地多占或者少占了土地，其中53戶需要分得土地，38戶應(yīng)該退出土地。

　　多數(shù)農(nóng)戶凈增加人口和凈減少人口分布一致，在3到6人之間。在中央實行“增人不增地，減人不減地”政策背景下，不僅是陜西農(nóng)村新增人口無法獲得土地，我國各地農(nóng)村普遍面臨這一問題，這樣一來就導(dǎo)致農(nóng)戶占地不公平問題愈發(fā)凸顯。對此，中央有著清醒的認(rèn)識，全國人大常委會委員、全國人大農(nóng)業(yè)與農(nóng)村委員會副主任委員劉振偉在十九大前曾指出：“土地承包政策實施中的矛盾糾紛，已從20世紀(jì)80年代中期的農(nóng)民普遍擔(dān)心政策多變，轉(zhuǎn)為無地農(nóng)民渴求土地承包權(quán)的公平。”[5]

　　農(nóng)地承包期延長的平穩(wěn)過渡是國家在堅持和完善土地承包經(jīng)營權(quán)制度下做出的重大決策，涉及農(nóng)村千家萬戶的切身利益與農(nóng)村社會關(guān)系的和諧與穩(wěn)定。要確保農(nóng)村土地承包期延長的平穩(wěn)過渡和社會關(guān)系的穩(wěn)定，就要把第一、二輪土地承包期內(nèi)出現(xiàn)的許多不利因素在本次土地延包中逐步解決，這些不利因素包括農(nóng)地細(xì)碎化嚴(yán)重、農(nóng)戶間不公平地占有土地、農(nóng)地棄耕撂荒、土壤污染、耕地質(zhì)量下降等問題[6]。

　　在這些不利因素中，農(nóng)戶間不公平地占有土地是土地延包中的最大問題，因為農(nóng)地細(xì)碎化、棄耕撂荒、土壤污染、耕地質(zhì)量下降等問題主要存在于農(nóng)地利用層面，不觸及農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的根本，但因農(nóng)戶間不公平地占有土地引發(fā)的缺地人群社會保障問題嚴(yán)峻[7]、農(nóng)戶間矛盾糾紛日益增多、農(nóng)戶間貧富差距擴大[8]等一系列負(fù)面影響觸動了農(nóng)村土地承包關(guān)系和社會關(guān)系的根基，導(dǎo)致了農(nóng)村土地承包關(guān)系與社會關(guān)系的不穩(wěn)定。

　　二、“個別調(diào)整”無法解決農(nóng)地公平分配難題

　　“個別調(diào)整”是本次土地承包期延長的主推辦法，在土地延包中，土地不得“打亂另分”，可以進行“個別調(diào)整”。“個別調(diào)整”本身也有很強的民意基礎(chǔ)，不少村莊在實踐中都進行了不止一次的調(diào)整[9]。“個別調(diào)整”本為解決土地占有不平衡問題量身定做的好辦法，但其存在諸多局限性，無法從根本上解決農(nóng)戶占地不公平的問題。

　　三、農(nóng)地股份化分配的優(yōu)勢及其政策、法律依據(jù)

　　(一)農(nóng)地股份化分配的優(yōu)勢

　　土地延包中對農(nóng)地存在“保持不變”“打亂另分”“個別調(diào)整”和“股份化分配”四種選項。其中，只有“股份化分配”后的動態(tài)調(diào)整方案能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益公平分配[13]。農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整是在農(nóng)地股份化改革后，農(nóng)民之間按照平等的原則分配股權(quán)，即每個集體成員都有平等分配土地股份的權(quán)利。按照這一原則進行分配之后若出現(xiàn)需調(diào)整的情形就可通過土地股份的動態(tài)調(diào)整來完成。

　　農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整存在諸多優(yōu)勢，能夠?qū)崿F(xiàn)農(nóng)戶土地權(quán)益公平分配，其優(yōu)勢如下：第一，農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整無須變更土地權(quán)屬。在對集體耕地全部股份化并將可分配的股份數(shù)按人分配到戶后，若出現(xiàn)因部分農(nóng)戶不合理地占有土地權(quán)益而需要調(diào)整的，只需對股份設(shè)置或股份分配進行調(diào)整即可，無須進行土地權(quán)屬的“個別調(diào)整”[14]。第二，農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整始終保持股份均分。不論集體土地、集體成員人口如何增減變化，農(nóng)地股份始終按成員人數(shù)平均分配[15]。第三，農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整能夠適時調(diào)整股權(quán)設(shè)置。股份動態(tài)調(diào)整的調(diào)整時間由本集體決定，可以根據(jù)實際情況適時對股份進行設(shè)置上的調(diào)整，避免了因股權(quán)設(shè)置不合理引發(fā)的不公平問題。第四，農(nóng)地股份動態(tài)調(diào)整能夠靈活應(yīng)對現(xiàn)實需求。這體現(xiàn)在兩個方面：一是調(diào)整事由的靈活，在出現(xiàn)導(dǎo)致土地或人口增減致人均份數(shù)和農(nóng)戶總份數(shù)相應(yīng)增加或減少情形時可以進行動態(tài)調(diào)整;二是調(diào)整時間的靈活，動態(tài)調(diào)整可以由村民大會或者村民代表大會研究決定一年調(diào)整一次或者若干年不變。

　　(二)農(nóng)地股份化分配的政策和法律依據(jù)

　　就農(nóng)地股份化而言，有農(nóng)地股份合作與農(nóng)地股份分配兩種解釋和途徑。在土地延包中，農(nóng)地股份化就是指農(nóng)地股份分配，即在不進行農(nóng)地調(diào)整的情況下，通過農(nóng)地股份化實現(xiàn)集體成員均等地享有土地權(quán)益，其中涉及股權(quán)設(shè)置、股權(quán)量化、股權(quán)調(diào)整等多個環(huán)節(jié)及相應(yīng)的機制。土地股份化分配符合現(xiàn)行政策及法律規(guī)定，有充分的政策和法律依據(jù)。

　　1.政策依據(jù)2016年，中共中央、國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于穩(wěn)步推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革的意見》(以下簡稱《意見》)提出：“有序推進經(jīng)營性資產(chǎn)股份合作制改革。將農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)以股份或者份額形式量化到本集體成員，作為其參加集體收益分配的基本依據(jù)。”2017年中央一號文件提出，“深化農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革”，“從實際出發(fā)探索發(fā)展集體經(jīng)濟有效途徑，鼓勵地方開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東等改革，增強集體經(jīng)濟發(fā)展活力和實力”(1)。2018年中央一號文件和2019年中央一號文件再次提出了深入推進農(nóng)村集體產(chǎn)權(quán)制度改革，開展資源變資產(chǎn)、資金變股金、農(nóng)民變股東的改革并總結(jié)其中經(jīng)驗(2)。綜上，土地股份化分配符合當(dāng)前有關(guān)政策精神，有充分的政策依據(jù)。

　　2.法律依據(jù)《憲法》第8條第3款規(guī)定，國家保護城鄉(xiāng)集體經(jīng)濟組織的合法的權(quán)利和利益，鼓勵、指導(dǎo)和幫助集體經(jīng)濟的發(fā)展;第17條第1款規(guī)定，集體經(jīng)濟組織在遵守有關(guān)法律的前提下，有獨立進行經(jīng)濟活動的自主權(quán)。同時，《憲法》第6條規(guī)定了按勞分配為主體，多種分配方式并存的分配制度，為農(nóng)民能夠以股權(quán)分配土地收益提供了支持[16]。這些規(guī)定為實施農(nóng)地股份化分配方案提供了憲法上的依據(jù)。

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　　四、農(nóng)地股份化分配的步驟和規(guī)則及其法律規(guī)制機制

　　(一)農(nóng)地股份化分配的步驟和規(guī)則

　　1.農(nóng)地股份化分配及動態(tài)調(diào)整的適用范圍農(nóng)地股份化分配及動態(tài)調(diào)整符合《意見》中股份量化到本集體成員以及2017、2018和2019年中央一號文件關(guān)于資產(chǎn)變股金、農(nóng)民變股東指示精神，有充分的政策依據(jù)，動態(tài)調(diào)整是在不調(diào)整土地的前提下實現(xiàn)農(nóng)民土地權(quán)益的公平保障。所以，可以不需要特別批準(zhǔn)，只要農(nóng)民自愿，可以在任何一個行政區(qū)域的任何一個農(nóng)村集體試點推行。

　　2.農(nóng)地股份量化與設(shè)置第一，將集體耕地全部股份化，一份一厘(約6.67平方米)。集體土地的范圍包括正在承包的土地、機動地、村民交回的土地、集體收回的土地和經(jīng)整理可以農(nóng)用的土地等;第二，按照現(xiàn)行政策以及法律的規(guī)定，集體經(jīng)營性資產(chǎn)的股權(quán)設(shè)置以成員股(私人股)為主，由本集體成員討論決定是否設(shè)置集體股及其份數(shù);第三，設(shè)置集體股的，除集體股份數(shù)后的股份數(shù)為可分配股份數(shù)，以此除以當(dāng)前村民總?cè)藬?shù)為人均股份數(shù)。不設(shè)置集體股的，總份數(shù)除以村民總?cè)藬?shù)為人均份數(shù)。

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　　作者：高飛1，王志彬2，魏一卓2