摘要:根據(jù)現(xiàn)行法律規(guī)定,以知情權(quán)為代表的公眾信息權(quán)益,通過(guò)相對(duì)完善的法律規(guī)制得以實(shí)現(xiàn),而以公開(kāi)例外形式存在的個(gè)人信息保護(hù)卻未受到應(yīng)有的重視,并導(dǎo)致了信息權(quán)保護(hù)的失衡,使締約參與者的競(jìng)爭(zhēng)利益面臨著被侵害的風(fēng)險(xiǎn).不同主體之間保密與知情兩種權(quán)益主張的矛盾性,是締約信息保護(hù)沖突的主要表現(xiàn),但二者間并不存在實(shí)質(zhì)性的矛盾.行政合同締結(jié)階段信息權(quán)保護(hù)失衡的主要原因包括:忽視締約行為的特殊屬性、利益衡量認(rèn)知偏差、保密范圍界定模糊、過(guò)度依賴程序規(guī)制等.為解決信息權(quán)保護(hù)的失衡問(wèn)題,使締約參與者的信息保護(hù)需求得到回應(yīng),應(yīng)在合理限制保護(hù)范圍的基礎(chǔ)上,明晰信息公開(kāi)的衡量標(biāo)準(zhǔn),并將保護(hù)負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移至行政主體一方.

　　關(guān)鍵詞:行政合同締結(jié);個(gè)人信息權(quán);利益平衡

　　行政合同締結(jié)階段的信息,包括由行政主體自身擬定或創(chuàng)造的締約情況,以及自締約參與者一方合法獲取的個(gè)人信息.而此階段的信息權(quán)保護(hù),一方面指向社會(huì)公眾對(duì)公共信息的無(wú)障礙獲取,另一方面則指向派生于公眾的締約參與者對(duì)個(gè)人信息的自我處置以及對(duì)披露程度的選擇①.因此,以權(quán)利主體為基準(zhǔn),行政合同締結(jié)階段的信息權(quán)分為以下兩類:

　　行政論文范例：行政事業(yè)單位預(yù)算績(jī)效管理的難點(diǎn)及其對(duì)策研究

　　一是公眾信息權(quán),即公眾具有知悉締約全過(guò)程信息,以便滿足其參與行政管理并進(jìn)行監(jiān)督的要求,亦概括為公眾知情權(quán).二是個(gè)人信息權(quán),即進(jìn)入締約過(guò)程中的公民、法人和其他組織,為換取競(jìng)爭(zhēng)機(jī)會(huì)或就合同事項(xiàng)與行政主體磋商,對(duì)其提供的信息具有參與處置的權(quán)利.具體而言,即要求行政主體保守其不愿公開(kāi)但須提交的個(gè)人隱私或商業(yè)秘密,且不得隨意告知其他競(jìng)爭(zhēng)者及社會(huì)公眾.由于涉及締約參與者、社會(huì)公眾等權(quán)利主張各異的信息利益主體,因此行政主體對(duì)公眾信息權(quán)與個(gè)人信息權(quán)的保護(hù),呈現(xiàn)出一定的矛盾.

　　概言之,保障社會(huì)公平的前提是信息公開(kāi),因此行政主體應(yīng)最大限度地提供所掌握的事實(shí)信息,并最終使公眾依據(jù)所獲信息參與社會(huì)治理.而對(duì)締約參與者的信息權(quán)保護(hù),目的在于防止公眾知情權(quán)的無(wú)限擴(kuò)張,從而杜絕個(gè)人的信息掌控區(qū)間被不當(dāng)干擾或侵占.

　　可見(jiàn),知情與保密兩種信息權(quán)益相互牽制,因此在保護(hù)的先后順序及程度方面,須由行政主體就具體事宜作出判斷.然而,由于信息利益衡量缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),目前對(duì)這兩類信息權(quán)的保護(hù)處于失衡狀態(tài).因?qū)⒕S護(hù)公眾信息權(quán)作為保護(hù)出發(fā)點(diǎn),個(gè)人信息常被過(guò)度公開(kāi).保密事項(xiàng)的模糊設(shè)置,也導(dǎo)致個(gè)人信息利益的保護(hù)依據(jù)不足.因此,在公私合作行政愈發(fā)重要的當(dāng)下,行政主體應(yīng)如何處置在締約過(guò)程中獲取的個(gè)人信息,以同時(shí)保證各方信息權(quán)益的實(shí)現(xiàn),是一個(gè)亟待解決的問(wèn)題.

　　一、行政合同締結(jié)階段信息權(quán)保護(hù)失衡的表現(xiàn)

　　在行政合同締結(jié)階段,不同主體的信息權(quán)主張,通常存在差別甚至沖突.從相關(guān)規(guī)定及司法實(shí)踐中可以看出,行政合同締結(jié)階段的信息權(quán)保護(hù),存在失衡現(xiàn)象.

　　(一)偏重公眾信息權(quán)保護(hù),對(duì)個(gè)人信息利益重視不夠

　　締約階段的信息利益主體,除了提供個(gè)人信息的締約參與者,還包括具有知悉締約信息需求的社會(huì)公眾.面對(duì)錯(cuò)綜繁復(fù)的信息權(quán)利義務(wù)關(guān)系,行政主體應(yīng)考慮如何有效調(diào)整多邊利益沖突.鑒于合同事項(xiàng)常屬于重大行政決策事項(xiàng),如關(guān)于公共工程建設(shè)、政府特許經(jīng)營(yíng)、重要的政府采購(gòu)等.

　　出于為公眾表達(dá)意見(jiàn)提供依據(jù)的考慮,行政主體往往將締約信息最大程度地置于公共視野.例如«政府信息公開(kāi)條例»第2條,明確規(guī)定政府信息包括行政機(jī)關(guān)在履行管理職能過(guò)程中制作或獲取的信息,締約參與者的個(gè)人信息也被納入此范疇.而«政府采購(gòu)法»第70條規(guī)定,對(duì)采購(gòu)活動(dòng)中的違法行為,任何個(gè)體均有權(quán)控告、檢舉.此類規(guī)定確保了締約過(guò)程的透明化,不僅肯定了落實(shí)公眾知情權(quán)的監(jiān)督效用,同時(shí)將個(gè)人對(duì)信息自決空間的讓渡,視為一項(xiàng)服從公共管理的要求.這雖然減少了公眾獲取信息的阻礙,但也縮小了個(gè)人信息保護(hù)的范圍.個(gè)人信息利益同樣被視為立法保護(hù)的對(duì)象.

　　以我國(guó)«政府采購(gòu)法»為例,行政主體以第26條所規(guī)定的招標(biāo)等締約方式發(fā)出公告,實(shí)際上是向不特定潛在締約人發(fā)出要約邀請(qǐng).此時(shí),其妥善保管個(gè)人信息,并在一定范圍內(nèi)予以保密的先合同義務(wù)業(yè)已存在,一旦違反即承擔(dān)締約過(guò)失責(zé)任.然而,«政府信息公開(kāi)條例»第15條又特別指出,行政機(jī)關(guān)認(rèn)為不公開(kāi)會(huì)對(duì)公共利益造成重大影響的,不受保密范圍的限制.由此可見(jiàn),對(duì)個(gè)人信息利益的保護(hù)力度,取決于其與公共利益的關(guān)聯(lián)性,但對(duì)于衡量關(guān)聯(lián)程度的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn),立法未明確規(guī)定而交由行政主體自行裁量.因此,法律規(guī)范為行政主體設(shè)置的保密義務(wù),其履行強(qiáng)制性較為有限.

　　(二)偏重知情要求,對(duì)保密要求重視不夠

　　在締約過(guò)程中,有效的公眾參與需要信息的雙向交換,這可能與受規(guī)制者在保護(hù)商業(yè)秘密、金融信息方面所享有的正當(dāng)利益不相協(xié)調(diào)①.因此,不同主體的知情要求和保密要求發(fā)生沖突時(shí),行政主體面臨著兩種權(quán)益落實(shí)的順序問(wèn)題.鑒于公開(kāi)在程序制度中的基礎(chǔ)性地位日趨穩(wěn)固,其對(duì)公眾知情主張的回應(yīng)通常更為及時(shí).作為全體公民的一項(xiàng)權(quán)利,知情權(quán)的權(quán)利價(jià)值更為突出,因此在立法層面,締約信息處置的思路即盡可能全面公開(kāi).

　　例如2019年«政府信息公開(kāi)條例»修訂后,確立了“以公開(kāi)為常態(tài)、不公開(kāi)為例外”的基本原則,并取消了申請(qǐng)獲取相關(guān)信息需“根據(jù)自身生產(chǎn)、生活、科研等特殊需要”的限制.在這里,即使沒(méi)有正式使用知情權(quán)的表述,但也凸顯了其權(quán)利屬性.而在«大同市政務(wù)信息公開(kāi)條例»等地方性法規(guī)中,知情權(quán)這一概念被明確使用.由此可見(jiàn),信息公開(kāi)已具備以保障公眾知情要求為發(fā)展方向的規(guī)范基礎(chǔ)②.

　　而對(duì)于個(gè)人信息保密要求的回應(yīng),目前僅以不予公開(kāi)的例外形式存在,并將其定位為一種保障信息公開(kāi)的輔助手段.而且,目前關(guān)于保密事項(xiàng)的規(guī)定過(guò)于簡(jiǎn)單.例如,我國(guó)«政府信息公開(kāi)條例»第15條,將不得公開(kāi)的范圍劃定為“涉及商業(yè)秘密、個(gè)人隱私等公開(kāi)會(huì)對(duì)第三方合法權(quán)益造成損害的政府信息”,這種表述的可操作性不強(qiáng).是否存在依法必須嚴(yán)格保密的個(gè)人信息?此類規(guī)制的留白,使得行政主體難以做出準(zhǔn)確判斷,因此傾向于以明晰的公開(kāi)要求作為依據(jù),而非優(yōu)先保護(hù)標(biāo)準(zhǔn)抽象的個(gè)人信息權(quán).然而,過(guò)度推崇全面公開(kāi)的規(guī)制理念,極可能導(dǎo)致公眾知情權(quán)的不當(dāng)擴(kuò)張.社會(huì)公眾對(duì)于締約過(guò)程中非必要知悉的他人涉密信息,亦不可一味主張公開(kāi),這是其知情權(quán)中自始嵌入的義務(wù)性要素.

　　(三)偏重義務(wù)履行,對(duì)權(quán)利實(shí)現(xiàn)重視不夠

　　在締約過(guò)程中,為獲得締約機(jī)會(huì)而提交的個(gè)人信息,其公布或封鎖的處置權(quán)不再完全屬于締約參與者.因此,為達(dá)到公眾參與行政管理的目的,締約參與者適度克制其信息保密要求,是一項(xiàng)被要求自愿遵守的義務(wù).例如«政府采購(gòu)法»«招標(biāo)投標(biāo)法»等相關(guān)法律規(guī)范,均賦予競(jìng)爭(zhēng)者如實(shí)、充分提供必要個(gè)人信息的義務(wù),并最終以信息公開(kāi)形式督促其義務(wù)履行.以政府采購(gòu)合同為例,公開(kāi)范圍涵蓋投標(biāo)資格審查標(biāo)準(zhǔn)、契約金額及內(nèi)容等合同信息,以及符合標(biāo)準(zhǔn)的投標(biāo)公司情況、中標(biāo)者情況等必要的個(gè)人信息①.此種設(shè)置不以限制締約自由為目的,而是個(gè)體代為行使部分公共管理職能時(shí)理應(yīng)承擔(dān)的義務(wù).

　　即當(dāng)締約參與者提供信息的行為,足以使行政主體及公眾產(chǎn)生知曉真實(shí)情況并使其以締約方式參與公共管理的合理期望時(shí),締約參與者的信息自由即被限制在法定范圍內(nèi).然而問(wèn)題在于,締約參與者的信息權(quán)利與義務(wù)的配置理應(yīng)平衡,要求其承擔(dān)信息義務(wù)無(wú)可厚非,但其信息自決權(quán)的實(shí)現(xiàn)也應(yīng)有立法保障.目前,僅有«廣州市政府合同管理規(guī)定»«汕頭市行政機(jī)關(guān)合同管理規(guī)定»等少數(shù)地方性規(guī)范,明確規(guī)定行政主體應(yīng)與締約參與者協(xié)商或獲得其同意.在更多情況下,締約參與者僅有締約與否的選擇權(quán),而沒(méi)有對(duì)締約事項(xiàng)的參與決定權(quán).因此,雙方對(duì)于締約信息的公開(kāi)范圍和程度,在理解上可能出現(xiàn)分歧.就“北京北方國(guó)訊通訊公司案”②等司法判決來(lái)看,締約參與者提出的保密要求,不能左右商業(yè)秘密的認(rèn)定,也無(wú)法成為信息不予公開(kāi)的理由.這個(gè)問(wèn)題在立法層面暫未獲得重視,諸多規(guī)范中行政強(qiáng)制因素仍存在.

　　二、行政合同締結(jié)階段信息權(quán)保護(hù)失衡的成因

　　就保護(hù)現(xiàn)狀而言,立法偏重公眾信息權(quán)保護(hù),而對(duì)個(gè)人信息權(quán)保護(hù)重視不夠.這種失衡主要源于以下不當(dāng)認(rèn)知:

　　(一)對(duì)締約行為屬性的刻意忽視

　　不同于一般行政行為的單方強(qiáng)制性,雙方達(dá)成合意是行政合同得以成立的必要條件.而當(dāng)下對(duì)締約階段的信息權(quán)保護(hù),并未針對(duì)這一要求量體裁衣.首先,未將締約參與者意愿作為締約決策依據(jù)對(duì)待.在締約過(guò)程中,行政主體并不完全以權(quán)力者的事實(shí)身份出現(xiàn),締約參與者須有“議價(jià)能力”以及可供選擇的外部環(huán)境③,核心即在于獲得充分機(jī)會(huì)以表達(dá)意見(jiàn),進(jìn)而對(duì)締約信息的處理產(chǎn)生影響.此外,行政主體作為締約主導(dǎo)方,具備對(duì)合同全過(guò)程進(jìn)行分析、預(yù)測(cè)的能力,故應(yīng)將信息安全風(fēng)險(xiǎn)盡早告知締約參與者,從而使其將阻礙保密權(quán)益實(shí)現(xiàn)的因素納入視域,在競(jìng)爭(zhēng)價(jià)值與信息價(jià)值之間進(jìn)行權(quán)衡.然而,縱觀行政合同的締結(jié)過(guò)程,行政主體通常沒(méi)有做到這一點(diǎn).例如,«珠海市政府合同管理辦法»第14條,已將風(fēng)險(xiǎn)論證作為合同訂立的必要環(huán)節(jié),卻未要求行政主體將法律、社會(huì)穩(wěn)定等方面的風(fēng)險(xiǎn)預(yù)測(cè)信息與締約參與者共享.其次,未關(guān)注締約參與者個(gè)人信息中的競(jìng)爭(zhēng)利益價(jià)值.

　　之所以選擇公私合作模式開(kāi)展社會(huì)治理,很大程度上是出于締約事項(xiàng)處理專業(yè)化的考量,這就要求行政主體根據(jù)掌握的信息情況,委托最契合締約要求的主體作為執(zhí)行者.而此時(shí)締約參與者的個(gè)人信息,可視為其競(jìng)爭(zhēng)力的具象表達(dá),不能籠統(tǒng)歸入一般信息范疇而隨意公開(kāi),否則將引發(fā)嚴(yán)重不利后果.例如,在締約招標(biāo)過(guò)程中,若行政主體應(yīng)其他競(jìng)爭(zhēng)者的請(qǐng)求,公開(kāi)投標(biāo)方的生產(chǎn)許可申請(qǐng)書(shū)等產(chǎn)品信息,其競(jìng)爭(zhēng)地位將可能因?qū)κ种獣赃@一事實(shí)而受到威脅,甚至造成永久性損害.然而,行政主體對(duì)締約參與者的個(gè)人信息,在很大程度上并沒(méi)有從競(jìng)爭(zhēng)利益價(jià)值的角度予以認(rèn)識(shí)和保護(hù).

　　再次,未能向締約參與者充分說(shuō)明信息處置的依據(jù).在締約過(guò)程中,允許公眾表達(dá)意見(jiàn)并接受其監(jiān)督是應(yīng)有之義.行政主體對(duì)締約參與者信息自決的干預(yù),須以存在侵?jǐn)_的正當(dāng)理由為前提,而非公眾提出知情訴求所導(dǎo)致的必然結(jié)果.特別在以平等協(xié)商為基本特征的締約階段,無(wú)論公開(kāi)與否,行政主體應(yīng)對(duì)信息處理結(jié)果作出合理解釋.其內(nèi)容既包括信息公開(kāi)申請(qǐng)人的訴求內(nèi)容、理由等事實(shí)材料,法律規(guī)定、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)等規(guī)范依據(jù),也包括裁量范圍內(nèi)所顧及的政策、公益等因素.但目前對(duì)于行政主體此類告知、說(shuō)明義務(wù),其履行保障明顯不足.

　　三、實(shí)現(xiàn)行政合同締結(jié)階段信息權(quán)保護(hù)平衡的建議

　　公眾知情權(quán)與個(gè)人信息權(quán)并不存在實(shí)質(zhì)性矛盾.因此,解決問(wèn)題的關(guān)鍵,是找到各方信息利益取舍的平衡點(diǎn),并以此為基點(diǎn)設(shè)定操作標(biāo)準(zhǔn),從而達(dá)到平衡保護(hù)的目的.

　　(一)對(duì)保護(hù)范圍予以合理限制

　　首先,限制個(gè)人信息的保密范圍.商業(yè)秘密在締約參與者自愿告知的前提下,被行政主體以合法手段所掌握.例如,在以獲得某項(xiàng)行政許可為條件的投標(biāo)中,投標(biāo)者將有關(guān)商業(yè)秘密報(bào)送有關(guān)部門(mén)審批,競(jìng)標(biāo)時(shí)提交財(cái)務(wù)報(bào)表等資料.這些資料仍可以被信息享有者處置,但自提交時(shí)起,即成為信息公開(kāi)法律范疇內(nèi)的政府信息,這是應(yīng)被尊重的合意結(jié)果.

　　需要特別強(qiáng)調(diào)的是,一方面,合意達(dá)成的要義在于理性對(duì)話、論證以及說(shuō)服.這就要求締約參與者在提供信息時(shí),即與行政主體協(xié)商明確,劃定個(gè)人信息的可公開(kāi)與不可公開(kāi)范圍,并以書(shū)面約定的形式落實(shí)于條款之中.從而保證在以后的合同履行過(guò)程中,締約參與者不再因個(gè)人信息處置提出異議,并提高其對(duì)不受保護(hù)事項(xiàng)的理解、接受程度.另一方面,合同中的保密承諾,不能違反法律規(guī)定或免除應(yīng)盡義務(wù).按照不相容性標(biāo)準(zhǔn),在政府采購(gòu)、公共設(shè)施建設(shè)等公私合作事務(wù)中,試圖改寫(xiě)法定義務(wù)的合意是絕對(duì)禁止的②.即使行政主體已對(duì)應(yīng)依法公開(kāi)信息作出保密允諾并寫(xiě)入合同,此類條款也不具備效力.

　　其次,立法明確保密事項(xiàng).關(guān)于締約信息的處置,全面且主動(dòng)公開(kāi)是基本原則.只有被明確納入保密范圍內(nèi)的信息才免予告知,否則公眾監(jiān)督權(quán)的行使便缺少信息來(lái)源.雖然公眾信息權(quán)當(dāng)下已處于優(yōu)先保護(hù)地位,但大量忽視公眾知情權(quán)的信息保護(hù)規(guī)定,都是站在保密立場(chǎng)上設(shè)計(jì)的①.以締約方式的選擇為例,在涉及專利權(quán)等保密事項(xiàng)的情況下,可以采取競(jìng)爭(zhēng)性談判等形式訂立合同.如«山東省行政程序規(guī)定»第101條規(guī)定,對(duì)于需保密的合同,允許采取直接磋商方式訂立.然而由于立法未界定“需要保密”的范圍,非公開(kāi)方式的運(yùn)用,又必須以法律明確規(guī)定或批準(zhǔn)為前提,二者之間存在無(wú)法調(diào)和的矛盾.若行政主體此時(shí)以個(gè)人信息涉密為由,以非公開(kāi)方式選擇締約對(duì)象,仍屬于行政裁量范圍內(nèi)的操作,從而極易使得個(gè)人信息保護(hù)成為不予公開(kāi)的借口.

　　但需要明確的是,締約參與者因準(zhǔn)備履行合同而提供重要涉密信息,僅在合同臨近成立狀態(tài)下具有必要性.若尚未到達(dá)此階段,就不應(yīng)提前支出過(guò)度的信息利益.以招標(biāo)方式為例,投標(biāo)人接受招標(biāo)方要約邀請(qǐng)參與競(jìng)爭(zhēng),尚處于與行政主體初步接觸的起始階段.此時(shí)雙方不足以產(chǎn)生締約的深度信賴,自然沒(méi)有必要透露核心機(jī)密,行政主體也不可能就保密性較弱的信息給予特別保護(hù).如果締約參與者因自身處置不當(dāng)而造成信息泄漏,并不能將此作為認(rèn)定裁量權(quán)濫用的理由.再次,保密條件設(shè)定的嚴(yán)格化.在某些特定場(chǎng)合,即使屬于事關(guān)締約對(duì)象選擇等締約決定的關(guān)鍵信息,行政主體也不能全部告知.此時(shí)信息處理的前置性步驟,是對(duì)不予保密的實(shí)質(zhì)性妨害加以判斷.

　　依據(jù)多重因素檢測(cè)的方案,個(gè)人信息易受損害的敏感性,取決于損害可能性、引發(fā)概率、信任程度,以及是否屬于多數(shù)人不能接受的風(fēng)險(xiǎn)②.如果相當(dāng)比例的個(gè)體一致認(rèn)為,某些信息的泄露將帶來(lái)無(wú)法挽回的損失時(shí),那么,這些信息的高度敏感性,使得其應(yīng)被列為保密事項(xiàng).而為了避免商業(yè)秘密的擴(kuò)大化,應(yīng)在«反不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)法»第9條第4款界定的商業(yè)秘密基礎(chǔ)上,結(jié)合«企業(yè)信息公示暫行條例»的有關(guān)規(guī)定,進(jìn)一步細(xì)化構(gòu)成商業(yè)秘密的要素③.特別是應(yīng)單列出不披露將妨害合同訂立或履行、應(yīng)當(dāng)公示的企業(yè)資質(zhì)信息,以及締約參與者自愿公開(kāi)的特定排除類型.

　　這樣既能表露出保密非絕對(duì)化的意涵,又可防止抽象類別式的例外規(guī)定,避免信息保護(hù)片面依賴締約參與者意愿.此外,若將締約保密事項(xiàng)限定為商業(yè)秘密,其范圍未免過(guò)于狹窄.在實(shí)際操作中,有時(shí)還會(huì)涉及商務(wù)、財(cái)務(wù)信息等準(zhǔn)商業(yè)秘密或個(gè)人隱私的提供問(wèn)題.相關(guān)立法顯然已意識(shí)到這點(diǎn),例如«國(guó)際商事合同通則»中,將保密義務(wù)的對(duì)象定為“依保密性質(zhì)提供的信息”;而法國(guó)經(jīng)由司法實(shí)踐,把保密義務(wù)的對(duì)象確定為個(gè)人身份、財(cái)產(chǎn)狀況及商業(yè)秘密.

　　因此,賠償數(shù)額應(yīng)根據(jù)信息保管不當(dāng)所造成的實(shí)際損害確定.另一方面,行政主體應(yīng)承擔(dān)一定的懲罰性賠償.此制度起源于英國(guó),以當(dāng)事人行為具有惡意、疏忽或?yàn)E用權(quán)利等特性,并導(dǎo)致對(duì)方利益損害為適用前提②.由于懲罰性賠償實(shí)質(zhì)產(chǎn)生賠償范圍擴(kuò)大的效果,是較為嚴(yán)厲的經(jīng)濟(jì)性制裁,在締約階段此類法律規(guī)制目前尚屬空白.可將適用條件設(shè)置為行政主體存在主觀過(guò)錯(cuò),如強(qiáng)迫締約參與者容許信息全面公開(kāi)、信息處置條款未經(jīng)協(xié)商即要求締約參與者接受等.

　　作者：劉赫喆