內容提要:隨著經濟的發展，環境問題日益突出，成為制約經濟發展的瓶頸。傳統觀點認為：環境保護與經濟發展是相互矛盾的，經濟發展必須以破壞環境為代價，而若要保護環境則會限制經濟的發展。本文認為，經濟發展與環境保護并不是矛盾的，而是由于制度設計的不當，導致兩者的相克，通過對現存的部分環境制度進行改革，并進行環境制度的創新，給經濟主體提供充分的激勵，將環境保護與經濟主體的利益最大化行為相關聯，就可以實現環境保護與經濟發展的共生。本文對環境管理制度與技術問題的成因及相關的理論進行分析，并提出了解決環境保護問題的一些對策建議。
　　一、經濟發展與環境保護的關系
　　1.環境內涵及現狀
　　1989年12月26日通過的《中華人民共和國環境保護法》第一章第二條說明，環境是指影響人類生存和發展的各種天然的和經過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護區、風景名勝區、城市和鄉村等。
　　隨著經濟的發展，不可否認的一個事實是，環境狀況日益惡化，大氣、水與海洋污染日益嚴重，野生動植物的生存環境遭到嚴重破壞，許多物種正瀕臨滅絕，森林的過度砍伐與礦產資源的過渡開采都給人類生存與發展帶來了現實的與更嚴峻的潛在威脅。環境資源的稀缺性逐步表現出來，環境問題正成為制約經濟發展的一個瓶頸，治理環境已到了刻不容緩的地步。
　　2.環境管理制度比技術更重要
　　環境問題寬泛而復雜，涉及到技術層面、管理層面、制度層面。技術層面：研究治污防污的有效技術、環境質量的標準設定、生態保護區的設立等等；管理層面，如何按照既定制度有效組織安排生產；制度層面：設計制度，合理構建各相關主體的產權與利益關系，如排污企業、受污染經濟主體之間的相互關系。在環境與生態問題研究中曾有過爭論：技術與制度哪個更重要？經過多年的環境保護實踐，證明制度是更為重要的因素，好的制度才會催生出好的技術，如果制度設計不合理就會抑制高效率的環保技術的產生，目前我國治理污染的政策制度比較單一，以收取排污費為主要形式。由于收費制度本身存在的弊端，企業治理污染缺乏激勵及監管不力，所以這一制度在執行過程中出現了低效率。本文的分析側重從制度層面研究環境保護問題，政府在環境保護過程中應發揮作用的領域就是制訂有效的制度，并確保制度得到執行。
　　二、環境污染與生態破壞問題的根源：都是制度惹的禍
　　1.經濟發展與環境保護的相互關系——從相克到相生
　　傳統觀點認為，經濟發展必然要導致污染，經濟發展與環境保護是相克的、矛盾的，環境污染與生態惡化是人類發展經濟的必然結果，要發展經濟就必須承受環境污染的代價，否則經濟就失去了發展空間，在經濟增長成為各國重要宏觀經濟目標的條件下，這種觀點一度成為破壞環境的正當理由。許多國家，尤其是部分發達國家的經濟發展歷程似乎也印證了這一點，幾乎都采取了先發展經濟，后治理環境的方法。但這并不能作為后起國家借鑒的樣板。發達國家當時所面臨的環境資源狀況與現在是無法比較的，當時各發達國家是在資源稟賦相對充足的情況下實現經濟快速發展的，經濟發展及人口擴張對環境的壓力相對較小，環境威脅是潛在的。但目前，世界經濟發展經過上百年歷程，環境資源供給相對減少，而對其需求卻在不斷增加，環境所面臨的壓力增大了。人類經濟發展所能夠消耗的資源在減少，環境資源的稀缺性日益突出。因此先發展后治理的道路已走不通了，不保護環境資源，經濟根本無法實現發展。
　　傳統觀點是假定經濟發展與環境保護之間是相克的，在此前提下研究環境保護問題。如果拋開這一假定，還會有另外一種思路，即經濟發展與環境保護之間可以協調發展。可以將環境保護納入經濟發展體系之內，將其作為一種產業來經營，使經濟主體能夠從治理污染、保護環境中受益，與其利潤最大化的目標相一致，使保護環境成為人們一種自覺的活動，實現環境保護與經濟發展從相克到相生的轉變。當然這種轉變依賴于環境保護制度與管理方式的變遷，充分利用市場機制的優勢，給予經濟主體足夠的激勵，將環境問題內化到企業的決策過程中，成為其決策的變量，這樣企業在做決策之前就會像考慮勞動力與資金成本一樣，將對所采取的行動作為一個決策因素，或是將保護環境本身作為一種可贏利的事業加以發展，從而實現經濟發展與環境保護的雙贏。因此對傳統環境保護制度進行揚棄，將經濟政策與手段引入環境保護之中，實現環境保護制度的創新，應是未來環境政策的重要取向。
　　盡管目前各國治理環境污染仍是以行政管理方式為主，但令人欣慰的是，環境保護制度創新在國際社會中已取得了共識，并在一些國家取得了有效的進展。1972年6月5日—16日在瑞典首都斯德哥爾摩召開第一次人類環境會議，開世界性合作先河。在此基礎上成立了聯合國環境規劃署，6月5日被確定為世界環境日，會上發表了《人類環境宣言》——一部被視為“綠色圣經”的里程碑似的宣言；1991年6月18日，發展中國家在北京召開部長級會議，并發表《北京宣言》；1992年在里約召開了世界環境與發展大會，并通過了《21世紀議程》，這次會議著重討論了環境與經濟發展的關系，治理環境的策略與手段，提倡環境策略的創新，里約會議后世界銀行曾組織出版了《里約后五年》一書，對里約會議后五年期間各國所采取的一些環境保護的創新政策及其效果進行了介紹與評價，有力地推動了世界各國環境保護政策的創新與交流。
　　2、對國民收人的狂熱追求與扭曲的GDP核算制度
　　對國民收入的研究可以追溯到福利經濟學的早期研究中。馬歇爾最早在經濟學文獻中使用國民收入這一名稱，但國民收入在英國福利經濟學家庇古的理論中得到重要的應用，成為福利經濟學研究中的重要內容。庇古將福利解釋為可按順序衡量的，并且能夠與貨幣的標尺聯系起來的主觀的心理狀態。在客觀上用國民收入的概念來衡量福利狀況。并提出了國民收入規模的擴大及其有效分配與穩定性三個福利標準。此后，庇古又提出了邊際社會成本和邊際私人成本的概念，將社會成本與私人成本分開來考慮，并進一步提出了外部性概念。當一個人的消費或企業的生產活動對另一個人的效用或另一家企業的生產函數產生一種原非本義的影響時，就會出現一種外部性，當這一企業不必承擔其生產給社會帶來的成本時，即邊際社會成本＞邊際私人成本時，這種外部性我們稱其為負的外部性；反之，如果企業不能獲得其生產的全部收益時，即邊際社會成本＜邊際私人成本時，稱為正的外部性。而環境污染與生態破壞是典型的具有負外部性特征的行為，而環境保護與治理是典型的具有正外部性特征的行為。當存在負外部性時，企業就會形成過度投資，而存在正外部時，企業投資就會相對不足，因此外部性的存在反映了市場配置資源的失靈。同時也就說明如果不將外部性的影響納入到國民收入核算之中，那么就無法真實反映居民的福利狀況。庇古理論成為當今用國民收入作為衡量生活質量指標的依據，但庇古所提出的外部性卻并沒有反映在國民收入的核算之中。
　　作為評價國民經濟生產活動最終成果的GDP，是廣義國民收入指標之一，雖然考慮了對資源產品的中間消耗，即，GDP二總產出—中間消耗：最終產品價值量之和，但它是建立在自然資源無限多、生態環境永遠良好的假設之下。在這樣一種假設下將GDP的增長與居民生活水平聯系起來是合理的，GDP數值越大，那么生活水平就越高，較高的GDP被視為富裕的標志，因此對高質量生活水平的追求就表現為對GDP增長速度的追求，這是庇古的三個福利指標之一，即國民收入的規模大小。而未考慮環境破壞對生活質量的負面影響，這導致不必要的消費，物欲橫流，而其結果就是造成環境污染、生態破壞、資源枯竭。現行的GDP核算指標就無法再恰當的充當衡量居民生活質量的指標，反而會扭曲社會的資源配置方向。對GDP的追求就不再是提高社會福利，而是由于損耗環境、破壞生態而限制減少了社會福利。
　　因此，從客觀上說現存的GDP核算方式在一定程度上助長了對環境資源的破壞性使用，造成了環境的污染與生態的破壞。
　　3.現存環境保護制度缺乏減少環境破壞的有效約束與激勵機制
　　經濟主體的行為是受制度約束的，制度的規定與實施情況直接決定了制度的運行效果。一個有效率的制度應同時具備約束機制與激勵機制，約束機制可確保制度的有效實施，而激勵機制則有助于經濟主體行為自覺的與制度取向相一致，降低制度實施的成本。
　　目前某些地方的環境保護制度規定，環境部門收取的排污費中有一部分可用于環保部門的行政經費。這種制度設計對于環保部門治理污染來說無疑是一種負激勵，一個地區污染程度越輕，環保部門征收的排污費就越少，可用于支配的經費就會越少，那么從環保部門職員自身利益角度看就不如不治理所獲得的收益高，因此其理性的選擇就是對環境污染姑息遷就，甚至坐視不管，因此將環保部門利益與排污費如此聯結的制度安排對于環境就是一種災難，這種制度設計本身就是低效率的。
　　制度設計的另外一個例證是世界范圍的禁止象牙貿易運動。這一運動是資源保護人士近年在世界各地極力推動的，認為是市場對象牙的過度需求導致了象的減少，因此要通過禁止象牙貿易來保護野生動物——非洲象。但事實表明這一做法并沒有保護非洲象，反而加速了其滅絕。僅以肯尼亞為例，肯尼亞政府明令禁止象牙貿易，但在最近10年中，由于偷獵行為的泛濫，大象從65000頭減少到19000頭。但其鄰國津巴布韋和博茨瓦納，卻規定象牙貿易是合法的，這一規定不但沒有導致大象數量的減少，反而以5%的速度猛增，與肯尼亞形成了鮮明對比，原因就在于當地人保護象群、防范偷獵有著巨大的經濟利益，在津巴布韋，象牙和獸皮的收入與狩獵許可證的收入可以歸附近社區所有，因此本地居民為了自身收入的穩定增長，就有動力保護象群，這使得象的數量從30000頭增加至40000頭。
　　上述事例說明相對于僵化的行政命令，經濟激勵能夠有效保護野生動物。由此可以聯想到我國的藏羚羊保護是否也可以采取類似的辦法，使本地居民可以從保護藏羚羊行動中獲利，激勵其行動起來保護藏羚羊，并從法律上保護其收益權，那么藏羚羊的處境就會有所改善。不同的制度設計對環境所起到的效果是大相徑庭的。
　　我國環境保護工作從1972年人類環境會議以來取得了長足的發展，從早期的“32字方針”，到環境保護基本國策的確立“預防為主，誰污染誰治理(付費)，強化環境監督管理”三大基本原則，以及環境影響評價制度、“三同時”制度、排污收費制度、排放污染物許可制度、環境保護目標責任制制度、城市綜合整治定量考核制度、污染物集中控制制度和限期治理制度八項環保制度，我國環境保護多年的發展形成了較為完善的政策體系和體制。
　　上述環境保護制度在經濟發展過程中對治理環境污染，避免環境惡化功不可沒。但隨著經濟的發展，對環境制度提出了更高的要求，簡單的行政命令式的制度規定己無法有效治理環境問題，而且部分環保制度所帶來的巨額監管與實施成本已給國家財政造成了極大的負擔。目前我國環境保護制度的一種導向就是環境保護是國家是政府的事，而消費者和企業則是制度的被動遵守者，缺乏自覺遵守制度的激勵，并且一旦制度出現了漏洞或監管不力，還會紛紛鉆政策的空子，謀取私利。現實中一些排污企業與監管部門玩“捉迷藏”游戲，一方面說明企業缺乏環境保護意識，但同時也說明部分現行環境保護制度確實需要完善與創新了，否則只會導致環境污染與生態破壞行為繼續屢禁不止，而制度的損失是最大的損失。
　　因此，環境污染與生態破壞問題日益嚴重并不是因為我們的技術不過關，而是我們的制度設計有問題，沒有使經濟與環保策略達到一種共生的狀態。因此，當務之急就是要重新思考現行環境保護制度，實現制度創新，引入激勵與約束機制，從制度設計上保證經濟主體會從自身效用或利潤最大化角度出發，選擇有利于環境保護的政策措施，實現經濟發展與環境保護的和諧一致。
　　4.與環境保護目標相背離的產業政策加劇了環境惡化
　　環境問題與經濟中各產業有著極高的關聯度，因此不僅環境制度本身會產生影響，產業政策的制定與實施也會間接的對環境系統產生影響。有些旨在發展經濟，促進產業發展的產業政策在客觀上卻給環境帶來了災難性的影響，如能源生產補貼政策、農產品補貼政策、有利于環境保護的產業扶持政策。下面一些事例足以生動有力的說明部分產業政策對環境的破壞。
　　美國農業部的農業補貼政策對生態環境的影響。60年代以來，美國聯邦政府的農業政策決定著美國3億到3.4億英畝私有農田的管理方式。不幸的是，這些政府對于野生動物的保護卻是個悲劇。過去的幾十年中，野鴨、野兔等小動物種群大大減少了，它們曾在灌木叢、小溪及沼澤邊茂盛的草叢中生長。而目前，它們的棲息地已經非常稀少了。僅剩的沼澤地也被農民排干積水，改為農田，大量噴灑化肥農藥，使原來充滿生機的廣闊沃野成為毫無生機的田地，使野生動物幾乎無法生存。造成美國農村景色荒涼的主要原因是聯邦政府的農業政策。這些政策誘使農民將沒有價值的土地勉強投入生產。農業政策中的“基準面積”制度也對野生動物生存與環境保護帶來不利影響，這一制度規定，農民接受補貼的多少取決于他前5年平均種植面積。基準面積越多，接受的補貼也越多，激勵農民開發土質更差的土地，以增加種植面積，將來得到更多政府補貼。有人認為，這種情況是實施政策的行政人員的品質造成的。但這種批評忽略了一個事實，在民主黨與共和黨執政時期都存在類似問題，破壞野生動物棲息地的農產品補貼和其它激勵制度則始于本世紀30年代。關鍵在制度問題。政府機構官員的動機就是爭取更大的權力和更高的預算，卻無需顧及其成本和效益。如果服務對象是單一群體(如農業部之于農民)，增加農民的收入就成為了他們唯一的目標，即使存在環境問題也不予理會。
　　地區支柱產業選擇與產業扶持政策不當也會對環境造成有害影響。廣東省貴嶼鎮是一個一直以廢舊物品回收為主要產業的小鎮，近幾年來，該鎮興起了一個新產業——回收廢電腦。每個月都會有上萬臺廢舊電腦運達該鎮，由當地居民進行拆解，由于回收工藝與技術極其落后，對環境造成了極其惡劣的影響，水源污染嚴重，己無法飲用，本地居民以買水為生。該產業的興起，使本地人的腰包鼓了起來，但卻給環境造成了難以挽回的影響。2003年12月4日，中央電視臺《焦點訪談》節目以“禍起廢電腦”為題作了報導，在社會上引起了很大的反響，在反思貴嶼鎮這一事件中，我們要吸取的教訓之一就是地方政府在選擇地方支柱產業時，應把環境影響考慮在內，不能以“飲鴆止渴”的危險方式來發展經濟，否則將會對環境造成嚴重的損害，長期來看會影響了本地區的可持續發展。
　　三、使經濟發展與環境保護共生的幾點建議
　　從以上分析可知，錯綜復雜的環境問題的解決在依賴技術進步的同時，更需要進行制度上的創新，應做好如下幾方面的工作：
　　1.改變現有的GDP核算體系，變現存的GDP為“綠色GDP”，將生產消費行為對環境的負面影響引進到GDP的核算中，如果環境污染，則予以扣除，從而糾正現存GDP對經濟主體行為的誤導。建立一種新的經濟核算制度，設計一套直接以社會基本需要為依據并有助于促進對生態環境與自然資源加以有效利用與保護的經濟指標體系，以便為實際的工作及理論研究提供指導。
　　2.進行環境保護制度本身的創新，將政府職能與市場機制結合起來，將環境保護與經濟主體的利益緊密聯系起來，使環境保護成為人們的一種自覺行為，達到生產、消費與環境保護的和諧一致。
　　3.實現環境保護制度與產業政策的配套協調。環境保護本身是一項系統工程,只有方方面面制度的配合,才能實現環境與經濟的協調發展,因此在制定相關產業政策時,要把環境影響考慮進去,對環境不利的產業政策則應緩行。
　　4、重新考慮和安排經濟發展的重點及先后次序,積極調整按傳統戰略所確定的經濟結構的變化方向,增加對環境安全的投資,加快有助于改善自然生態和保護自然資源的相關產業的發展步伐,使之真正成為整個國民經濟中的最為重要的產業部。
　　5、加強對經濟發展的宏觀調控,建立一個強有力的中央領導機構和資源、生態、環境調控機制。
　　參考文獻
　　1、課本《發展經濟學》
　　2、課本《當代西方經濟學簡明教程》
　　3、《中國環保商情網》