這篇本科生法學(xué)論文主要探討了浦東新區(qū)衛(wèi)生行政處罰案件的主要問(wèn)題，論文對(duì)浦東新區(qū)2011-2016年期間存在質(zhì)量問(wèn)題的衛(wèi)生計(jì)生行政處罰卷宗進(jìn)行了調(diào)閱分析，同時(shí)對(duì)一線監(jiān)督員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，進(jìn)一步了解衛(wèi)生計(jì)生行政處罰文書(shū)制作中存在的主要問(wèn)題和產(chǎn)生的原因，并提出質(zhì)量控制的對(duì)策和建議。

　　關(guān)鍵詞：本科生法學(xué)論文,行政處罰,問(wèn)題分析,質(zhì)量控制

　　衛(wèi)生計(jì)生行政處罰是衛(wèi)生計(jì)生行政部門實(shí)施衛(wèi)生監(jiān)管的重要手段，行政處罰案件的辦理質(zhì)量體現(xiàn)了衛(wèi)生計(jì)生行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，而衛(wèi)生計(jì)生行政處罰文書(shū)既是衛(wèi)生計(jì)生行政執(zhí)法活動(dòng)的重要內(nèi)容，也是評(píng)價(jià)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件質(zhì)量的重要載體[1]。衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件辦理不當(dāng)將直接損害當(dāng)事人的合法權(quán)益，并可能使衛(wèi)生計(jì)生行政機(jī)關(guān)面臨行政復(fù)議的變更或行政訴訟的敗訴，甚至被追究責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)。

　　一、材料與方法

　　對(duì)浦東新區(qū)2011-2016年期間被行政復(fù)議變更、行政訴訟敗訴、內(nèi)部質(zhì)量評(píng)分在95分以下以及因嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題被撤銷的共141份衛(wèi)生計(jì)生行政處罰卷宗進(jìn)行了調(diào)閱，主要從違法主體認(rèn)定準(zhǔn)確性、違法事實(shí)調(diào)查取證充分性、法律適用正確性、辦案程序合法性和自由裁量合理性5個(gè)方面進(jìn)行質(zhì)量評(píng)估，了解衛(wèi)生計(jì)生行政處罰中存在的問(wèn)題和產(chǎn)生的原因。設(shè)計(jì)《行政處罰問(wèn)卷調(diào)查表》對(duì)浦東新區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所的所有一線監(jiān)督員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，了解具體案件承辦人員的年齡、性別、學(xué)歷、職稱、工作年限、工作態(tài)度和認(rèn)知等方面對(duì)辦案質(zhì)量的影響。對(duì)上述調(diào)查內(nèi)容通過(guò)Excel2003錄入后轉(zhuǎn)入SPSS軟件進(jìn)行分析，根據(jù)事先擬定的調(diào)查表對(duì)6年來(lái)浦東新區(qū)衛(wèi)生計(jì)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)制作的存在一定問(wèn)題的行政處罰案件質(zhì)量進(jìn)行匯總分析，找出問(wèn)題的根源并提出相應(yīng)的對(duì)策。

　　二、結(jié)果

　　(一)案件分布

　　在所調(diào)閱的141份行政處罰卷宗中，內(nèi)部質(zhì)量評(píng)分在95分以下的案件94份，被人民法院發(fā)出司法建議書(shū)的案件42份，存在嚴(yán)重質(zhì)量問(wèn)題被主動(dòng)撤銷的案件2份，經(jīng)行政訴訟敗訴的案件2份，經(jīng)行政復(fù)議被變更的案件1份。

　　(二)案件主要問(wèn)題

　　2011-2016年案件主要問(wèn)題，見(jiàn)表1.1.主體認(rèn)定不清該問(wèn)題占所有案件的15.6%，主要表現(xiàn)為：(1)沒(méi)有對(duì)被處罰的自然人身份信息進(jìn)行采集與核對(duì)。這種情形主要發(fā)生在無(wú)證經(jīng)營(yíng)行政處罰案件中，由于當(dāng)事人逃逸、不配合調(diào)查等原因，執(zhí)法人員沒(méi)有進(jìn)一步調(diào)查核實(shí)當(dāng)事人的身份信息，僅通過(guò)當(dāng)事人陳述和證人證言來(lái)認(rèn)定被處罰主體;

　　(2)沒(méi)有對(duì)被處罰人的工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照信息進(jìn)行收集和確認(rèn)。執(zhí)法人員僅僅依靠衛(wèi)生許可證的信息來(lái)確定被處罰主體，但很多情況下衛(wèi)生許可證信息與工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照信息往往存在不一致，而執(zhí)法實(shí)踐中一般以工商營(yíng)業(yè)執(zhí)照上的名稱作為經(jīng)營(yíng)主體來(lái)進(jìn)行確認(rèn)。由于主體認(rèn)定不清，一方面將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定無(wú)效，另一方面也會(huì)使行政機(jī)關(guān)面臨行政復(fù)議或行政訴訟的風(fēng)險(xiǎn)。

　　2.證據(jù)調(diào)查不充分該問(wèn)題占所有案件的17.7%，主要表現(xiàn)為：(1)證據(jù)收集不全，依靠孤證認(rèn)定違法事實(shí);(2)書(shū)面證據(jù)沒(méi)有經(jīng)當(dāng)事人簽字確認(rèn);(3)收集的證據(jù)之間缺乏關(guān)聯(lián)性，不能相互印證。

　　(4)操作不規(guī)范，如采樣過(guò)程不規(guī)范引起當(dāng)事人對(duì)檢測(cè)結(jié)果提出疑義。同樣的，由于證據(jù)不足將導(dǎo)致行政機(jī)關(guān)作出的處罰決定在執(zhí)行效力上大打折扣。3.法律適用不準(zhǔn)確該問(wèn)題占所有案件的9.2%，主要表現(xiàn)為：(1)法律引用不全，對(duì)于違反了多部法律規(guī)定的沒(méi)有一一列舉，而僅象征性地引用其中的一種或二種;(2)法律的條、款、項(xiàng)、目引用錯(cuò)誤或引用不全;(3)法律名稱使用簡(jiǎn)稱，未按法律位階依次引用。

　　4.處罰程序錯(cuò)誤該問(wèn)題較為突出，占所有案件的40.4%，主要表現(xiàn)為：(1)案件受理后未在7日內(nèi)立案;(2)案件存在邏輯循序錯(cuò)誤，如同一監(jiān)督員制作的現(xiàn)場(chǎng)檢查筆錄和詢問(wèn)筆錄出現(xiàn)時(shí)間和空間上的重疊、文書(shū)送達(dá)時(shí)間早于作出決定時(shí)間等;(3)送達(dá)程序不規(guī)范，沒(méi)有按照民訴法所規(guī)定的送達(dá)方式進(jìn)行送達(dá)，比如將處罰文書(shū)張貼在經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所的門上視為送達(dá)，事先告知書(shū)未有效送達(dá)等。5.自由裁量畸輕畸重該問(wèn)題雖然所占比例不高，僅有2.8%，但無(wú)一例外因當(dāng)事人不服處罰裁量過(guò)重而提請(qǐng)行政復(fù)議或行政訴訟，并有1例出現(xiàn)敗訴。這為我們今后的處罰裁量敲響了警鐘。

　　6.執(zhí)法文書(shū)書(shū)寫不規(guī)范這是個(gè)具有普遍性的問(wèn)題，占所有案件的51.1%，主要表現(xiàn)為：(1)語(yǔ)句表達(dá)不通順;(2)文書(shū)出現(xiàn)錯(cuò)別字;(3)卷宗各文書(shū)中同一對(duì)象前后稱謂不一致;(4)修改處沒(méi)有當(dāng)事人簽字確認(rèn)等。這些雖然對(duì)行政處罰最終的效力沒(méi)有太大的影響，但暴露出了執(zhí)法人員文書(shū)制作的不嚴(yán)謹(jǐn)。

　　三、產(chǎn)生原因分析

　　(一)個(gè)人能力因素

　　經(jīng)調(diào)查分析，141份案件涉及第一承辦衛(wèi)生監(jiān)督員51人，其中個(gè)人承辦案件在3件以上的共19人，承辦案件總和為98件，占案件總數(shù)的69.5%，監(jiān)督員屢辦屢錯(cuò)的比例較高，甚至在多次糾正的情況下部分監(jiān)督員承辦同類型案件的錯(cuò)誤情況仍無(wú)改觀，反映了個(gè)人能力和辦案習(xí)慣的根深蒂固，是影響辦案質(zhì)量的重要因素。另外筆者研究還發(fā)現(xiàn)，案件質(zhì)量的分布與監(jiān)督員的學(xué)歷、職稱、工齡、所從事專業(yè)之間沒(méi)有必然的聯(lián)系。

　　(二)部門因素

　　經(jīng)調(diào)查分析，141份案件中有85個(gè)案件集中分布在4個(gè)部門(浦東新區(qū)衛(wèi)生監(jiān)督機(jī)構(gòu)共有16個(gè)一線執(zhí)法部門)，占案件總數(shù)的60.3%。反映了科室的管理和科室環(huán)境對(duì)監(jiān)督員案件辦理的質(zhì)量具有重要的影響。

　　(三)辦案認(rèn)知因素

　　筆者對(duì)全所81名一線監(jiān)督員進(jìn)行了問(wèn)卷調(diào)查，調(diào)查顯示95.1%的監(jiān)督員認(rèn)為在辦案過(guò)程中應(yīng)依法依規(guī)處置各類違法行為，但同時(shí)所有被調(diào)查的監(jiān)督員在辦案認(rèn)知上均存在或多或少的偏差，其中13.6%的監(jiān)督員表示在實(shí)際辦案過(guò)程中容易受到部門領(lǐng)導(dǎo)的意志和當(dāng)事人態(tài)度的影響;28.4%的監(jiān)督員認(rèn)為自己的辦案能力有限，單位不應(yīng)當(dāng)對(duì)自己提出更高的要求;46.9%的監(jiān)督員坦言擔(dān)心多做多錯(cuò)而不愿意主動(dòng)承辦處罰案件尤其是復(fù)雜的案件;更有60.5%的監(jiān)督員認(rèn)為當(dāng)前工作負(fù)荷過(guò)重，沒(méi)有必要把更多的時(shí)間和精力花費(fèi)在案件質(zhì)量的把控上，馬馬虎虎過(guò)得去就行。

　　四、對(duì)策與建議

　　調(diào)查分析結(jié)果顯示，監(jiān)督員在對(duì)待辦案的認(rèn)知上存在或多或少的偏差，行政處罰案件在質(zhì)量上面還存在不同程度的問(wèn)題，有的問(wèn)題還比較突出，如果存在主要證據(jù)不足、適用法律錯(cuò)誤、違反法定程序、超越職權(quán)或?yàn)E用職權(quán)等情形，將使衛(wèi)生計(jì)生行政機(jī)關(guān)作出的行政處罰決定無(wú)效，并在行政復(fù)議或行政訴訟中面臨被變更或撤銷的風(fēng)險(xiǎn)。即使是普遍存在的文書(shū)書(shū)寫規(guī)范問(wèn)題，雖然不至于影響到處罰決定的最終效力，但作為一份嚴(yán)肅的法律文書(shū)，間接反映了監(jiān)督員的執(zhí)法能力和水平，也應(yīng)當(dāng)引起足夠的重視[2]。為此，筆者針對(duì)浦東新區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件質(zhì)量中存在的主要問(wèn)題和根源，從以下幾個(gè)方面提出對(duì)策和建議：

　　(一)建立完善一套科學(xué)合理的衛(wèi)生計(jì)生行政處罰案件質(zhì)量評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)，并在執(zhí)法辦案實(shí)踐中由法制管理部門嚴(yán)格按照評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)對(duì)每一份案件進(jìn)行考評(píng)，考評(píng)結(jié)果及時(shí)反饋案件承辦人員及其所在部門，并作納入單位年終對(duì)個(gè)人及部門的考核內(nèi)容，考核結(jié)果作為評(píng)優(yōu)、人才培養(yǎng)和職務(wù)職級(jí)晉升的重要依據(jù)。

　　(二)建立健全內(nèi)部行政處罰案件質(zhì)量控制體系，對(duì)案件實(shí)施全程監(jiān)督。即對(duì)重大案件、復(fù)雜疑難案件開(kāi)展事前討論，統(tǒng)一辦案思路;明確案件承辦人、承辦科室負(fù)責(zé)人、法制審查、領(lǐng)導(dǎo)審核審批等崗位職責(zé)，在辦案過(guò)程中嚴(yán)格落實(shí)行政處罰逐級(jí)審查、審批制度，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正問(wèn)題;事后以隨機(jī)抽查的方式對(duì)處罰卷宗開(kāi)展稽查評(píng)估，并根據(jù)評(píng)估結(jié)果持續(xù)改進(jìn)管理措施。

　　(三)針對(duì)行政處罰案件辦理中的各個(gè)薄弱環(huán)節(jié)找出行政處罰案件辦理的關(guān)鍵控制點(diǎn)，將相關(guān)的注意要點(diǎn)和操作要求匯編成冊(cè)，方便監(jiān)督員日常使用學(xué)習(xí)。

　　(四)結(jié)合執(zhí)法實(shí)踐中的熱點(diǎn)、難點(diǎn)和突出問(wèn)題，開(kāi)展有針對(duì)性的業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過(guò)典型案例討論、優(yōu)秀案件點(diǎn)評(píng)、辦案心得交流、以案釋法講座等形式提高對(duì)監(jiān)督員業(yè)務(wù)培訓(xùn)實(shí)效。

　　(五)強(qiáng)化對(duì)衛(wèi)生監(jiān)督員的法制教育，牢固樹(shù)立依法行政觀念，克服不思進(jìn)取、畏難消極情緒，同時(shí)輔以一定的激勵(lì)措施，提高監(jiān)督員執(zhí)法辦案的積極性。

　　參考文獻(xiàn)

　　[1]司培合，王獻(xiàn)梅.對(duì)1745份食品衛(wèi)生現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督筆錄的評(píng)析[J].職業(yè)與健康，2004，20(9)：65-66.

　　[2]汪瀾，魏澄敏，陳雪珠，等.上海市徐匯區(qū)衛(wèi)生計(jì)生行政處罰文書(shū)質(zhì)量的影響因素分析[J].衛(wèi)生監(jiān)督與管理，2007，6(19)：267-268.

　　作者：苗嘉魁 陳文雄 單位：上海市浦東新區(qū)衛(wèi)生和計(jì)劃生育委員會(huì)監(jiān)督所

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