引言

　　我國法治建設進程經歷從 “主要依靠政策” 到 “既依靠政策又依靠法律”、再到 “主要依靠法律” 的發展過程。在此期間，行政與政策之間的相似性、現代行政國家的行政效率訴求等因素均促使行政機關實施政策裁量。政策裁量的實質即是行政機關為解決執法過程中的各類爭端而進行利益衡量、同時引導行政執法結果適應社會發展方向。為進一步厘清政策裁量司法審查的運作機理，筆者從 “北大法寶” 中篩選出了數十個相關案例，以此為分析樣本，從制度與理論角度反思政策裁量司法審查的規范性建構。

　　一、嵌入行政解釋過程的政策裁量

　　(一)作為行政解釋考慮因素的公共政策及其準法律屬性

　　現代行政國家的背景使得行政逐漸朝向精細化發展，各類帶有濃厚技術性特征的專業領域格外倚賴行政機關的專業知識和相關解釋。為了使法律語言從模糊走向明確、同時促使法規范變得 “通情達理”，行政解釋需要綜合考慮與個案中的諸多因素，其中之一即是公共政策。

　　綜觀現有研究可知，域內外學者均不約而同地注意到了公共政策在行政執法中的特殊地位，特別是公共政策與法之間的關系。這也是我國行政法學研究領域的一個重要議題。我國的法治建設發軔于 “政策治國” 的傳統慣例，這種獨特的經歷使得 “有法律從法律，無法律從政策” 的觀念在我國早已深入人心。也正因如此，即使公共政策不具有規范意義上的法拘束效力，但實踐中公共政策作為行政機關的行為準則，具有事實上的拘束力，被譽為 “準法律”。究其本質，公共政策的事實拘束力源自其可行性、靈活性與權威性。一方面，公共政策的內容須兼具社會可行性與組織可行性。意即，公共政策的內容需兼顧 “符合社會大眾的價值標準” 和 “實現行政管理目標”。只有這樣，才能真正實現政策落地。另一方面，公共政策較之正規的法律條文更為簡便，可結合現實情境的變動填補法律中的空白，便于行政機關靈活操作、全面管理。因此，在大多數情況下公共政策都能起到補充、詮釋、完善法律的功能，能夠幫助執法人員實現立法語言從模糊到明確的轉變。同時，考慮到上下級行政機關職級權威，下級機關的執法或多或少會受上級機關所制定的公共政策的影響。有鑒于此，學者們大多都認可公共政策具有的準法律功能，贊同 “公共政策是現代行政法的不成文法源”。

　　然而，當前的研究較為關注公共政策作為行政裁量背后的考量因素的角色，卻鮮少探索公共政策在行政裁量中的運作發展，即政策裁量的內在屬性及其運作機制。

　　(二)作為狹義法律解釋功能延伸的政策裁量

　　“政策裁量”(policy-makingdiscretion)這一概念最早可追溯至美國學者科赫(Koch)的論著?？坪照J為，行政裁量可分為五大類，其中一類便是政策裁量，即行政機關為實現長遠的社會目標而采取措施的權力。在科赫看來，政策裁量使行政機關實際上有著與立法機關相似的功能，“因為法律僅是確定社會目標，而把實現該目標的方式與途徑的選擇交給了行政機關”?；诖?，我國學者從三個路徑對政策裁量作了進一步拓展。其一，從中央與地方的區分入手，強調政策裁量的實施主體應為國家部委與地方政府。其二，將政策裁量劃入法院的權能范圍，傾向于用 “政策考量” 來指代 “政策裁量”，認為需將政策裁量納入能動司法的范圍，并將政策裁量視為法院生成裁判時的必備過程。其三，將研究視域聚焦于行政機關的裁量權限范圍內，認為政策考量是行政裁量的影響因素之一。由此可見，政策裁量是行政機關適用法律時無法回避的環節，可以說 “法規在具體案件的每一種運用都要求進行政策的選擇”。

　　行政裁量是行政機關運用其職能來協調法治與政治的關系、實現實質正義的一種手段和工具。行政機關及其工作人員既要把握其行為的合法性，也需考慮如何在既有的裁量空間內作出更易被相對人所接受的行為。不同于其他類別的裁量權，行政機關在政策裁量中不單是在探究法律文本的字面意義，也非僅是填補法律文本中的空白、在立法者意圖的基礎上作延展，更需要在此基礎上將單薄的法規范與豐富的個案事實相互映照，力求實現法條背后的政策意圖。

　　值得注意的是，政策裁量的作用領域需從狹義法律解釋的射程之外開始。當面對混沌難解的事實時，行政機關的首要選擇是運用狹義法律解釋方法解讀現行有效的法規范。但 “法條有盡、情事無窮”，若行政機關無法通過狹義法律解釋實現不確定法律概念的具體化，或者依據狹義法律解釋存在復數解釋可能性時，行政機關可利用政策裁量發掘出適合個案的行政解釋。此時，政策裁量可被視為是行政機關基于狹義法律解釋所作的拓展。

　　盡管都涉及對不確定法律概念的解釋，但狹義法律解釋與政策裁量之間仍存在顯著差別。首先，狹義法律解釋與政策裁量的關注重點不同。狹義法律解釋重視法規范本身，而政策裁量則更關注個案情境中的公共政策因素。其次，行政機關在狹義法律解釋與政策裁量中承擔著不同的職責。行政機關在狹義法律解釋中的職責主要體現為在法條文義的涵蓋范圍內實現不確定法律概念的具體化，其解釋結論不能逾越字面文義所設定的框架。相反，政策裁量并不要求行政機關盡力實現法律概念的通俗化，而是希望行政機關在解釋中貫徹公共政策的價值要求與內容指引。此時，行政機關的分析不再局限于法條的字面文義，真正起主導作用的是當時當地的公共政策及其背后的價值導向和所反映的社會發展方向。政策裁量在考慮現行政策的基礎上，偏重于對解釋結果的潛在社會效果的預測與評估，而行政機關也可視作是公共政策的執行者，而非單純的立法者意志的執行者。由此，行政機關基于現有的公共政策將立法者制定的法律條文與個案事實相結合，通過政策裁量來得出帶有個案意識之重新思考、服務于個案正當性的新結果。

　　政策裁量的這一功能在我國行政執法實踐中體現得尤為明顯。因為行政解釋在我國執法實踐中不是單純的操作法律技術的過程，還 “交織著各種復雜的政策考量與政治謀略”。此時，行政解釋中的政策裁量同時背負起了 “政策考量” 與 “行政裁量” 兩個不同面向的任務，幫助行政機關篩選出法律授權范圍內的最適當的解釋方案，以實現 “與個案相匹配意義上的個別化”。

　　二、政策裁量在司法實例中的呈現及其效應

　　(一)政策裁量的直接呈現與間接呈現

　　政策裁量會或直接或間接地嵌入執法實踐中。一方面，行政機關有時會選擇直接援引當時當地的政策文件進行政策裁量，如上級行政機關針對現實問題發布命令、決定、公告、通告、通知、通報、議案、報告、請示、批復、意見、函、會議紀要等紅頭文件。如 “益民公司訴河南省周口市政府等行政行為違法案”(以下簡稱為 “益民公司案”)中，周口市政府主動公開了其行政過程中考慮過的諸多政策文件，包括市計委作出的《周口市天然氣城市管網項目法人招標方案》及《補充通知》、省計委發布的《關于周口市城市燃氣輸配管網工程項目建議書的批復》以及省建設廳發布的《關于周口市天然氣輸配工程可行性研究報告審查意見的函》等文件。又如，“念泗三村 28 幢樓居民 35 人訴揚州市規劃局行政許可行為侵權案”(以下簡稱為 “念泗三村案”)中，揚州市規劃局認為自己在作出被訴許可時已將省人大常委會頒布的《江蘇省實施〈城市規劃法〉辦法》《揚州市規劃委員會第十四次會議紀要(部分)》《揚州市規劃委員會第十六次會議紀要(部分)》等政策文件納入考量范圍，已完成了嚴密的政策裁量過程。再如，“溆浦縣中醫院訴溆浦縣郵電局不履行法定職責案” 中，溆浦縣郵電局認為，原告申請 120 急救電話，不符合省衛生廳、省郵電局發布的《關于規范全省 “120” 醫療急救專用電話管理的通知》。顯然，溆浦縣郵電局認為其已依據該文件對該問題作了適當的政策裁量。以及，“邵 ×× 訴黃浦區安監局安全生產行政處罰決定案”(以下簡稱 “邵 ×× 案”)中，黃浦區安監局提交了國家安全生產監督管理總局辦公廳《關于〈安全生產法〉第八十條和第八十一條法律適用問題的復函》(安監總廳函字〔2005〕108 號)與市政府的有關文件作為補充證據，以此來證明其在作出被訴處罰決定時已基于當時的政策文件完成了政策裁量。

　　另一方面，行政機關也會積極學習領會文件載體背后的政策精神(如全國性重要會議期間的維穩需求、行政機關的直屬上級領導的批示等)，并將相關政策精神以較為隱蔽的方式藏匿于政策裁量之中。例如，在 “朱 ×× 與張家界市公安局永定分局公安行政管理案” 中，被告永定分局曾以 “冒用他人居民身份證” 為由對原告作出行政拘留十日的處罰。但該原告在進站檢票口被發現后已被阻止勸回，未造成危害后果，該處罰顯然不符合過罰相當原則。回溯案件經過可知，原告曾因拆遷問題多次上訪，且案發時正處于黨的十九大重大會議期間。被告強調：“朱 ×× 為信訪維穩對象，其在黨的十九大重大會議期間不顧勸解攜帶上訪材料赴京上訪，對張家界及北京的安保工作造成了不良影響，即構成擾亂公共場所秩序”?？梢?，被告在決定加重處罰時考慮到了黨的十九大會議期間的維穩需求。又如，在 “于 ×× 訴貴陽市住房和城鄉建設局強制拆遷案”(以下簡稱 “于 ×× 案”)中，貴陽住建局強調 “已獲得分管副市長的簽字同意”。顯然，在貴陽住建局看來，分管副市長的簽字代表了市政府的意見精神，因而被告根據這一意見指引作出拆遷決定，已達成了政策裁量的任務。

　　(二)政策裁量的正反雙重效應

　　政策裁量對行政執法存在正反雙重影響。正面影響主要表現為政策裁量有助于提升行政效率、緩解執法壓力。首先，政策裁量背后的政策導向意涵恰好與我國行政機關系統內部的 “下級服從上級”“領導負責制” 等傳統慣例一脈相承，上級行政機關的政策性指令常常比法律更能影響下級行政機關的裁量活動。有時，結合個案情境的政策裁量結論更能體現上級機關意志，也更易被上級認可。其次，行政機關能夠借助政策裁量提前進行意見溝通、價值整合與利益權衡，并引入公共政策因素以增強行政決定的可接受度和說服力，以此來規避群眾影響、緩解執法壓力。

　　但政策裁量的不當使用也存在負面影響。其一是潛在的政策裁量腐敗化。裁量空間也意味著存在牟利的可能，若行政機關在政策裁量中優先考慮個人私利，偏離、放棄了公共利益或公共目標，易造成裁量腐敗。其二是因過度夸大政策裁量的重要性而滋生的選擇性執法。若行政機關機械化地過度夸大政策裁量的權重，忽視了對個案情境的具體判斷，“死守僵硬的政策、方針或‘上級’之要求，根本未深入具體案情為裁量”，無疑會助長裁量濫用，“使行政法偏離了它的使命”。

　　三、政策裁量的司法審查現狀

　　為規避上述后果，需將政策裁量納入司法監督的視野中。深入觀察后可知，司法對政策裁量的態度大致具備以下特征。

　　(一)法院為避免干預地方總體施政策略而選擇尊重政策裁量

　　各地為推動本地經濟發展、實現社會穩定而作出的行政決定往往都體現了當地政府對本地社會形勢和行政任務的綜合評估，是地方政府全局性政策中的重要組成部分。法院若對其進行深度干預，可能會影響當地政府的全局性策略，甚至導致政策在各地的不統一，不利于總體平衡。因此，當面對政策裁量內容時，法院有時會基于政治因素的考慮而選擇淺層審查、放棄對政策裁量的評價，以回避對地方政府總體施政策略的干預。

　　例如，在 “宜昌市婦幼保健院不服宜昌市工商行政管理局行政處罰決定案” 中，被告宜昌市工商局在判斷原告能否被認定為市場主體的經營者時，認為 “原告日常業務活動都是有償的、其采購藥品的行為是一種商品經營行為”。被告的肯定回答背后蘊含著 “促進社會主義市場經濟健康發展” 的政策裁量內容，并被一審和二審所認可。

　　又如，“無錫美通食品科技有限公司訴無錫質量技術監督局高新技術產業開發區分局質監行政處罰案”(以下簡稱 “美通公司案”)中，針對原告是否屬于 “未經許可從事食品生產經營活動” 的問題，被告開發區分局認為，原告 “生產的新產品速凍調理生肉制品不包含在已獲證產品范圍內，涉嫌未經許可從事食品生產經營活動”。顯然，被告始終將 “保護消費者權益” 作為重要的政策裁量內容，而一審與二審均放棄了對此問題的評價，以示支持。同樣的，在 “鹽城市奧康食品有限公司東臺分公司訴鹽城市東臺工商行政管理局食品安全行政處罰案”(以下簡稱 “奧康公司案”)中，針對原告經營的金龍魚牌橄欖原香食用調和油標簽應否標示橄欖油的添加量的問題，被告東臺工商局也將 “消費者權益” 納入政策裁量范圍，并獲得了法院的支持。法院明確提及，涉案產品的包裝 “易造成消費者在購買此種食用調和油時的誤解”“應從公眾理解的角度綜合分析判斷”。

　　另外，在 “念泗三村案” 中，針對被告作出的規劃行政許可是否合法的問題，被告揚州市規劃局提供了省人大常委會頒布的《實施〈城市規劃法〉辦法》《會議紀要》等政策文件來證明自己已完成了政策裁量，并獲得了法院的支持。法院強調，現有法律規范 “沒有規定審批形式”，因此不能否定上述會議紀要在審批中的作用。

　　與此同時，在 “邵 ×× 案” 中，針對被訴處罰是否具有法定職權的問題，被告黃浦區安監局提交了總局的復函和市政府的有關政策文件作為補充證據，以此來證明其已具備法定職權。法院肯定了被告的政策裁量結果，收縮了對上述政策文件的審查。

　　(二)法院拒絕行政機關的政策裁量結果

　　第一，法院認為不存在政策裁量的空間。若現有制度已對涉訴爭議作了較為詳盡的規定，法院會傾向于認為不存在政策裁量空間。例如，“于 ×× 案” 中，針對被告采用審批表形式對強制拆遷行為進行審批是否違法的問題，被告貴陽市住建局一再強調 “有分管副市長簽字” 這一政策裁量內容，但未引起法院的關注。法院徑直指出，“分管副市長簽字” 不符合《城市房屋拆遷管理條例》明文規定的 “法定程序” 和 “書面形式” 這兩個法定要件，因而違法。再如，“永定分局案” 中，原告冒用他人身份證購買車票，被告永定分局對其作出行政拘留十日的頂格處罰，并強調原告在黨的十九大重大會議期間赴京上訪構成了擾亂公共場所秩序。但法院拒絕了被告作出的政策裁量，認為原告在進站檢票口時已被發現并遭勸阻，未造成危害后果，根據省公安廳發布的處罰裁量基準第 16 條 “應處五百元以上八百元以下罰款或者處五日以下拘留”，而非行政拘留。

　　第二，法院作出替代判斷。此時存在兩種可能情形。其一，法院不滿原政策裁量并以新代舊。行政機關在政策裁量中會基于當時當地的規制目標來進行利益衡量。若對現有的政策裁量及利益衡量結果不滿，法院會基于個案情境提出新的政策裁量面向，如穩定的法律秩序、社會影響力、社會公眾的情感認同等。例如，在 “楊 ×× 訴無錫市勞動和社會保障局工傷認定行政糾紛案”(以下簡稱 “楊 ×× 案”)中，被告無錫市勞動局以 “已超過申請時效” 為由拒絕原告在事故發生兩年后提出的工傷認定申請，并認為限制工傷認定申請時效有助于 “節約行政管理資源，提高辦事效率”。但這一行政效率導向的政策裁量受到了法院的質疑，法院指出，“保障工傷職工的合法權益” 更重要。對比可知，法院認為，當事人權益導向的政策裁量面向優于行政效率導向的政策裁量內容。相似地，在 “佛山市圣芳 (聯合) 有限公司訴國家工商行政管理總局商標評審委員會、第三人強生公司商標撤銷行政糾紛案”(以下簡稱 “圣芳公司案”)中，被告商標評審委員會認為，為促進市場經濟健康發展，涉訴的第三次申請 “不屬于以相同的事實和理由再次提出評審申請”，但遭到二審法院的反對。二審法院更為重視 “穩定的法律秩序”，并指出被告的決定 “會使法律對重啟行政程序事由的限制形同虛設，不利于形成穩定的法律秩序”。因此，法院放棄了尊重姿態，提出了新的政策裁量面向。此外，在 “益民公司案” 中，被告周口市政府主動公開了當地市計委、省計委、省建設廳發布的相關政策文件來證明其授予第三人億星公司城市天然氣獨家經營權的行為已經過充分的政策裁量。法院審理后發現，被告所提供的政策文件存在適用法律錯誤、違反法定程序之情形。但法院并未止步于此，隨后指出，為保障周口市 “西氣東輸” 工作繼續推進、保證周口市民及企業能及時使用天然氣，被訴行政行為雖違法、但不宜撤銷。顯然，法院基于公共利益的考慮拒絕了被告的政策裁量。

　　其二，行政機關未提及政策裁量，但法院主動補充。有時，行政決定未明確涉及政策裁量面向，但法院審理后也會主動提及，以此來增強判決理由的說服力、凸顯法院裁判的謹慎度與嚴密度。例如，在 “何 ×× 訴成都市武侯區勞動局工傷認定行政行為案”(以下簡稱 “何 ×× 案”)中，某員工在上班期間被發現摔倒在車間旁的廁所內不省人事，后因搶救無效死亡。被告武侯區勞動局認為，員工上廁所與其本職工作無關，是意外事故而非工傷。類似地，在 “孫 ×× 訴天津園區勞動局工傷認定行政糾紛案” 中，原告在行至用人單位的一樓門口臺階時滑倒受傷，被告園區勞動局以該事故不屬于工作場所、工作原因為由拒絕工傷認定。在這兩例案件中，被告的行政解釋均未直接提及政策裁量，但兩案的審理法院都基于 “保護勞動者合法權益” 這一政策裁量內容表示反對。

　　四、政策裁量司法審查的困境及其根源

　　(一)現有審查模式削弱了政策裁量的正面效應

　　回顧上述案例可知，法院在過半數的案例中選擇不尊重政策裁量，而且法院并非僅因 “不存在裁量空間” 而拒絕接受政策裁量，更多的是法院主動選擇代替行政機關作出全新的政策裁量內容。更甚者，法院對于相似問題的審查姿態并不統一。而這樣的審查模式無疑不利于發揮政策裁量的正面效應。

　　一方面，法院拒絕政策裁量不利于促進行政效率。前已述及，我國的法治建設過程具有濃厚的 “依政策施政” 路徑依賴色彩，上級行政機關的政策指令往往比法律更能影響下級行政機關的裁量活動。因此，下級機關常常將 “最能體現上級意志” 的政策裁量內容作為行政解釋的主要成分，以更好地取得上級機關的支持和認可。法院拒絕政策裁量無疑會削弱政策裁量的積極作用、降低行政效率，相悖于當前我國行政改革加速推進、行政法制度變革跌宕起伏的大背景。另一方面，法院代替行政機關重作政策裁量，也會減弱政策裁量緩解執法壓力的效用。我國社會是由親緣、地緣關系構成的 “差序格局”，行政機關難以獨善其身于社會關系網。特別是當行政機關作出負擔性行為時，難免會受到自身社會關系的影響，不恰當的行政解釋極易引發激發社會矛盾。在理想的路徑中，行政機關會結合政策裁量所勾勒的當地法治目標與總體方針政策，借助政策裁量實現意見溝通與多元價值整合，并引入公共政策因素以增強行政解釋結果的可接受度，并由此推導出與適應個案情境、具有說服力的行政決定，緩解執法壓力。但法院拒絕政策裁量后，行政機關為規避訴訟爭議，很有可能會逐漸放棄政策裁量，進而導致行政決定的可接受度下降、執法壓力上漲。而上述問題的出現與我國法院的獨特功能及其目標導向息息相關。

　　(二)根源：追求社會效果的政策實施型司法

　　第一，達瑪什卡的兩種極端型態司法組織。關于法院的功能定位，傳統觀點認為，法院的首要功能是解決糾紛，司法審判以實際糾紛的發生為前提。而后隨著國家社會的快速發展，司法審判的理念、方式、目標發生了根本性變革，舊式的糾紛解決觀點日益遭受挑戰，并由此衍生出了若干種新思潮。在諸多討論中，達瑪什卡提出的兩種極端型態司法組織理論可以為探索法院的角色定位提供指引。

　　達瑪什卡從政府性情傾向著手，將現有的各類國家形態設想為分布在一條直線上的各個點，直線的兩端就是回應型國家和能動型國家這兩種極端類型。達瑪什卡指出，回應型國家信奉自由放任原則，司法永遠意味著解決糾紛，即糾紛解決型司法;能動型國家致力于廣泛介入社會生活，旨在將國家政策貫徹到法官所審理的案件之中，即能動型司法。這兩類看似對立的類型有時也會相互轉化，產生一種混合式的司法形態。

　　第二，我國法院兼具糾紛解決型司法與政策實施型司法雙重角色。我國法院在解決糾紛方面發揮著重要作用，并探索建立了多元化糾紛解決機制。但不同于達瑪什卡所設想的單一型司法樣態，我國法院兼具糾紛解決型司法與政策實施型司法雙重特質。因為我國法院不僅僅是 “出色的解決糾紛者”，還扮演著政策實施型司法角色，在社會控制、規則確立和權力制約等領域發揮著重要功能，擔負著落實依法治國基本方略的重要使命。具體而言，法院的工作涉及普法、接訪、實現社會控制、為經濟發展保駕護航等諸多內容。近年來，我國法院的政治任務緊密跟隨國家發展的大政方針，“司法為民、保障人權、化解社會矛盾、保護弱勢群體” 等政策性內容也頻繁出現在最高人民法院及全國各層級法院的工作文件中。前述案例中(如 “何 ×× 案”“楊 ×× 案”“美通公司案”、“婦幼保健院案” 等)一審與二審在裁判思路上的高度相似性也進一步驗證了我國法院的政策實施型職能。

　　第三，政策實施型司法的目標導向為實現社會效果與法律效果相統一。關于 “社會效果” 的界定眾說紛紜，但基于現有討論可以達成一個共識，法院不僅僅是機械的法律執行者，還需回應社會需求、為宏觀的政府管制目標所服務，同時要將諸多潛在的社會影響納入考慮范圍。近年來最高人民法院曾多次發文強調要注重兩個效果的統一，并將其列為全國各層級法院的考評體系指標之一。“兩個效果相統一” 也日漸成為地方各級法院的關注焦點。前已述及，我國法院兼具糾紛解決型司法與政策實施型司法雙重職能。當面對個案行政解釋時，法院先借助狹義法律解釋來落實糾紛解決職能。若行政機關已通過政策裁量對公共政策與法條含義作了有機結合，此時法院的政策實施職能更占上風，通過對于法內因素和法外因素的綜合考量，法院可以審慎考察政策裁量，以確保行政決定落在法律效果與社會效果共筑的疆域內。

　　法內因素即前述狹義法律解釋所達成的分析結果，而法外因素內容繁多，需要結合個案情境分析。例如，有論者主張，應通過重點關注法律規范之外的情景性因素(如社會穩定、與政府的關系、黨的領導、群眾情緒、經濟發展等)來實現社會效果;也有學者提出，應采用新的辦案方式(如用調節協調代替判決、宣判后增加解釋、說理、教育程序等)來實現社會效果。無論如何，當面對政策裁量時，法院都需格外重視社會輿情及各種社會壓力，通過分析各類法外因素來破解利益沖突、尋求利益平衡。在前述案例中，無論是法院選擇用新的判斷來替換原政策裁量，還是新增政策裁量內容，都反映出法院對社會效果的重視，“把執行黨的路線方針政策體現和實現于司法審判過程之中”。

　　五、建構政策裁量司法審查的理想框架

　　(一)探索政策裁量的生存空間

　　承前所述，行政機關通過政策裁量來保證個案行政解釋結果與當時當地的規制環境、發展目標相契合。若將狹義法律解釋比作 “必修課”，則政策裁量更接近于 “選修課”。因此，法院的首要審查任務即是確定政策裁量的生存空間。若經由狹義法律解釋得出的行政解釋結果已足夠，則行政機關無需進入政策裁量，政策裁量的生存空間被壓縮至無。相反，若借助狹義法律解釋仍無法回應現實挑戰，則行政機關需通過政策裁量來完成公共政策導向的價值權衡。

　　狹義法律解釋關系著司法審查的進程，因此法院需確認狹義法律解釋的結果是否具備合法性?？尚械姆治雎窂桨ù_定涉訴行政機關是否具有解釋權限、涉訴的狹義法律解釋是否符合法律保留原則、是否與上位法已規定的內容相抵觸、是否違反法定程序、是否與有權機關已有的相關法律解釋沖突等。由此，法院將會面對三種可能的結果。其一，狹義法律解釋結果不合法，則法院可以終結審查，無需考慮政策裁量問題。其二，狹義法律解釋結果合法。此時，法院還需考慮當時當地的政治綱領精神及價值判斷。若狹義法律解釋結果已傳遞出了涉訴法律條款所包含的價值追求，且該價值追求與行政機關所需考慮政策綱領相匹配，說明行政機關在狹義法律解釋階段就已實現了利益權衡，無需再依賴政策裁量來發揮作用，審查程序到此為止。其三，狹義法律解釋結果合法但未將當時當地的公共政策內容納入考量范疇。這時，法院需進入下一個階段來檢視政策裁量的合理性。

　　(二)檢視政策裁量結論的合理性

　　在確認政策裁量的生存空間后，法院需要確定行政機關的政策裁量結論是否符合現實需求、是否能通過合理性標準的拷問。此時，法院可以借助比例原則、考慮相關因素、同案同判等常見的工具來檢視政策裁量結果。

　　首先，法院需要考察行政機關經由政策裁量作出的結論是否符合比例原則。學界通說認為，比例原則一般包括適當性、必要性和平衡性。因此，透過比例原則來觀察行政解釋中的政策裁量是否合理，其實質拷問在于：行政主體的政策裁量是否能夠促成其所追求的行政目標;通過政策裁量得出的行政解釋結論是否是最溫和、對被限制對象干預最小的行政手段;以及政策裁量內容能否滿足利益衡量要求，即政策裁量結果所追求的目標與對相對人合法權益造成的損害或者不利益之間能否實現平衡。

　　其次，法院可以通過考察政策裁量結論的相關因素來達成目標。“相關因素，是指與行政裁量的各環節或要素之間有著某種合理的關聯性的各類因素”。此時，法院需探索行政機關在政策裁量中將哪些相關或不相關的因素納入考量范圍，以及這些因素對于政策裁量的推理過程與政策裁量的具體內容會產生何種影響。

　　再次，“同案同判” 也有助于考察政策裁量內容是否合理。“正義的一個基本原則要求就是，法律應當以相同的方法處理基本相似的情形”。若行政機關在相同或相似的個案中作出迥然不同的決定，不僅不利于實現個案正義，還會在一定程度上減損相對人的信任。而同案同判的關鍵就在于行政機關需延續先前的行政行為所采納的解釋邏輯與考慮因素。具體而言，行政主體可以通過遵循行政慣例、保持說明理由前后一致來實現同案同判。一方面，行政慣例經過長期的實踐，已具備 “跨事件、跨程序的反復適用效力”，被公認為是行政法的不成文法源。另一方面，要求行政機關在說明理由的過程中維持前后一致也可強化行政慣例的約束。此時，可以通過行政機關在訴訟過程中提交的行為依據與理由來確定個案中的政策裁量內容是否有助于實現 “同案同判”。

　　(三)明確司法審查介入政策裁量的限度

　　功能主義程序性審判模式認為，實體性判斷專屬于行政機關，而程序上的控制則交給法院。法院著重審查行政決定的程序、過程是否公正。根據這一主張，司法審查的目的在于維護客觀的行政法律秩序和救濟個人權利，法院的角色應始終限定為 “公正的維護者”。換言之，法院的救濟權能應當是被動消極的，法院應恪守其法律守護者的身份，防止過度入侵行政疆域。因此，為保障行政機關行使其權力維護社會秩序的基本效率，司法審查介入政策裁量的限度必須維持在一個值域范圍內。

　　上文已指出，法院會出于一些顧慮(如政策裁量空間較小、避免過度干預地方政府的總體施政策略等)而選擇尊重政策裁量內容。此外，行政專長和判斷余地也會在一定程度上促成法院保持謙抑姿態。一方面，對于某些高度復雜或專業化的領域，行政機關具有遠高于法院的事實認定能力，對于環境標準、產品質量等技術性強的領域則尤其如此。另一方面，判斷余地是德國行政法上的概念，意指法院應當充分尊重行政機關享有的 “有限的決定自由空間”。雖然我國法院沒有明確提出過 “判斷余地” 的概念，但在長期的司法實踐中，各級法院都不約而同在幾個特定領域中收縮自己的審查疆域。例如，當面對涉及風險預測的判斷、高度人身性的專業判斷(如考試結果評判)、專家委員會的判斷等，法院會給予較大程度的尊重。

　　政策裁量過程可以看作是行政機關面對純粹價值判斷問題所作的自行抉擇，全方位展現了行政機關在價值權衡過程中的專業能力。因此，若法院經審查后認為該政策裁量結果具有合理性，表明行政解釋結果成立，此時法院理應保持尊讓姿態并尊重行政機關的專業判斷，承認行政機關在政策裁量階段具有優先判斷權，以實現其糾紛解決職能。若法院經審查后確認政策裁量結果不合理，則此時法院應繼續完成其政策實施型司法職能，通過檢驗政策裁量結果是否符合當時當地的公共政策來完成 “兩個效果相統一” 的政治任務。

　　綜上所述，本文對于政策裁量理想框架的設想并不是拾人牙慧，而是希望建立一個有針對性的檢驗行政解釋中的政策裁量的優化路徑與梯度模型。此模型包含三個階段，第一階和第二階審查涉及審查標準問題，即法院需要確定運用哪些方法來分析政策裁量結果的合法性與合理性，第三階涉及審查姿態問題，即如何把控司法介入政策裁量的界限。希冀為司法機關今后面對類似問題時提供足夠的智識資源，以真正實現 “法律終止的地方是個案正義的開始” 之理想。

黃　 琳,北京交通大學法學院,202404