引言

　　產業外遷的概念最早源自產業轉移，是指產業個體或群體在地理空間分布上發生變動。國際上通常所說的產業轉移是在技術進步驅動的產業轉型升級內在規律下以鞏固和提升一個地區相對比較優勢為導向的部分產業鏈環節有序轉出和轉入。

　　制造業是各國經濟發展的重要支柱產業，伴隨全球價值鏈重構和逆全球化趨勢的深入演進，以發達國家為主導的國際經貿規則體系出現了新變化，以市場準入為特征的 WTO 規則 “邊境上措施” 日益被以破除邊境內壁壘、實現國家間政策深度協調為特征的新一代國際經貿規則所替代。西方發達國家運用新的國際區域貿易規制對全球產業鏈進行 “去風險化” 布局，產業鏈布局從全球化加速轉向本土化、短鏈化、近岸化和友岸化，對產業內在升級規律主導下的全球價值鏈分工體系構成嚴峻挑戰，由此也引發了發達國家制造業生產環節從低成本非成員國區域向高成本成員國區域轉移的現象。由非成員國向成員國的貿易轉移將導致成員國資源利用率下降，形成貿易損失;非成員國的產業鏈將面臨無序外遷，增加與發達地區的斷鏈風險。中國等發展中經濟體需要對上述現象高度關注。如果制造業外遷由國際產業轉移規律之外的人為因素導致，重點產業部門轉移過快或呈現突發性、批量化等特點，將導致失業增加、經濟增速下滑、產業空心化等不可控的經濟和社會領域系統性風險，對一個國家的政治經濟安全和國際競爭力構成嚴重威脅。

　　本文重點聚焦中國當前制造業高質量發展面臨的外部沖擊和內在壓力等引發制造業外遷的深層次原因，對制造業外遷類型、可能趨勢和潛在風險進行分析，并提出防范制造業大規模無序外遷風險、引導制造業有序對外轉移，提升制造業發展質量效益的對策建議。

　　一、中國制造業外遷現狀

　　縱觀全球產業發展變遷歷程，全球范圍的制造業規模化轉移通常伴隨新一輪科技革命和技術轉移過程。全球目前已經歷了五次大規模產業轉移。第一次產業轉移發生在 18 世紀末期到 19 世紀上半葉，以英國蒸汽機技術轉移為牽引，實現了機器工業生產線向歐美國家的轉移擴散。第二次產業轉移發生在 20 世紀 50 年代至 60 年代，美國的產業結構升級以發展汽車和化工等資本密集型工業為標志，將鋼鐵、紡織等傳統制造業轉移到德國和日本。第三次產業轉移發生在 20 世紀 70 年代至 80 年代，典型特征是德國、日本將輕紡、機電等附加值較低的勞動密集型產業轉移到成本較低的亞洲 “四小龍” 地區。第四次產業轉移發生在 20 世紀 90 年代至 2008 年之前，主要特征是美國、日本、德國等發達國家將勞動密集型產業向中國內陸地區批量化轉移，大幅度提升了中國對全球產業的消納能力，使大國規模優勢得以充分發揮。本文重點探討全球經貿規則體系重構下的第五次產業轉移對中國制造業產生的影響。

　　1.國際沖擊：全球產業鏈規則重構增加外遷風險

　　前四次全球產業轉移，更多是以科技革命下技術轉移和經濟轉型為主要驅動力，順應經濟全球化發展規律，使包括中國在內的發展中國家和新興經濟體實現了技術追趕和經濟快速增長。中國成為全球制造業轉移的主要受益者，推動了改革開放以來的產業升級進程，實現了從農業大國向工業大國的國際地位轉型。第五次全球產業轉移，是以產業安全、地緣政治等非經濟因素為主要驅動力，以制造業高端環節向西方發達國家回流和低端環節向具有更低要素成本的東南亞國家轉移為主要特征，圍繞西方國家的核心利益，為維護產業分工市場壟斷優勢和產業體系尤其是制造業產業鏈的關鍵環節自主可控，開展的新一輪全球產業鏈分工布局。不同于前四次全球產業轉移，第五次全球產業轉移呈現的逆全球化發展態勢，是對國際既有產業分工體系的沖擊，由此引發了以跨國公司為主導的全球制造業主要生產和研發基地從中國大規模外遷風險。自 2008 年全球金融危機發生以來，伴隨降低成本、尋求技術壟斷和保護本土產業鏈等因素驅動下的高標準區域貿易協定(FTA)數量日益增長(Baier 等，2019;Laget 等，2020)，全球產業鏈供應鏈布局加速向區域化、近岸化和本土化集聚，并通過貿易轉移等方式，使高標準 FTA 規則逐步演變為全球貿易投資治理權的經濟新制裁方式(Miyeon 等，2020)，成為發達國家為獲得全球價值鏈治理優勢和治理權壟斷而采取的政策干預替代措施(Schott 和 Goodman，2021)，大幅增加了非成員國進出口貨物貿易和關聯產業鏈供應鏈斷鏈風險。全球產業鏈供應鏈重構趨勢加速突變，增加了中國產業鏈 “未強先轉” 甚至 “未強快轉” 的風險。

　　2. 國內現狀：新舊動能轉換面臨內在壓力

　　當前中國進入了以構建新發展格局為主要目標的新階段，該階段的主要矛盾是現有社會生產結果難以滿足人民群眾日益增長的高水平消費需求。制造業應強未強，高端供給不足和低端供給過剩的矛盾仍未化解，這與要素市場和配套制度體系建設仍不完善、商品和服務市場質量標準體系不完善，以及不同地區政府市場監管規則、標準和程序不統一，大規模市場對技術創新、產業升級的作用發揮不充分等因素高度相關，一定程度阻礙了國內制造業跨區域分工協作和梯度有序轉移進程，導致制造業供給質量不高、要素流通不暢和勞動力成本增加。如何對標高水平國際經貿規則，構建高水平制度開放體系，打造更加公平有序、便捷高效的營商環境，加強產業鏈、供應鏈和創新鏈跨區域市場整合，提升對國際要素資源的集聚和配置功能，鞏固傳統產業分工優勢，做強新興制造業領域的中高端產品，增強中國制造向全球主要市場的滲透能力，釋放國內外市場主體對中國制造產品的消費和投資潛力，將成為當下中國化解產業新舊動能轉換內在矛盾，抵御跨國公司制造業生產線外遷風險亟需解決的重要問題。

　　二、中國制造業外遷：動因、類型和風險評估

　　1.制造業外遷的主要動因

　　產業外遷的內涵可追溯到產業轉移的相關定義，即企業將產品生產部分或全部由原生產地轉移到其他地區。產業轉移主要分為以下類型：一是順應產業轉型升級規律的地理遷移，一國將比較劣勢產業轉移至具有相對潛在比較優勢的其他國家(Kojima，1975)。轉出地區為了維持成本優勢，不僅加大對轉移地區的直接投資，而且向比較優勢產業轉移經營資源，導致轉入地區產品價格下降，而轉出地區也降低了購買成本，兩者福利水平都得到提升(Kojima，1995)。二是基于集聚力和擴散力的相互作用，產業轉移是擴散力占優的表現(Krugman，1991)。規模報酬遞增、外部性、產品多樣性、接近消費市場、基礎設施較好等會產生向心力，而對異質性偏好、勞動力成本提升、競爭加劇等會產生離心力，在向心力和離心力的作用下，產業在地區間不斷調整布局。三是近年來發達國家主導的制造業向本土遷移，以及呈現近岸化、友岸化布局，高標準 FTA 規則逐步演變為全球貿易投資治理權的經濟新制裁方式。

　　制造業外遷的動因具體可劃分為以下幾種類別。

　　(1)價值鏈治理權驅動型。這一類別最早可追溯到美國新區域主義觀點，重點是通過與意識形態相近的國家政府間自愿靈活合作，構建網絡狀組織以打造較穩定的利益核心，在特定戰略領域獲取共同利益(孫群郎和張旭慧，2022)。近年來，在地緣政治、新冠肺炎疫情等因素影響下，各國對國家主權和安全給與了更多關注。國家權力逐步成為對新一輪全球價值鏈治理權重構的核心影響因素，全球價值鏈主導權格局呈現高度 “中心 - 邊緣” 范式，新興經濟體崛起帶來的 “東升西降” 的影響將全球價值鏈中心國家的權力有限地進行了向外擴散，但權力擴散止步于中間層而難以到達體系的外圍(龐珣和何晴倩，2021)。根據一個國家或地區在全球價值鏈網絡中的國際權力塑造力構成因素理論解釋，重構全球價值鏈網絡化節點的政治權力優勢重點體現在提升一個國家的規模優勢、所處位置和參與度、關鍵節點的控制力、“鏈主” 地位、生態體系塑造能力、標準和知識產權控制能力等(余南平，2022)。此外，國際產業轉移作為跨區域經濟行為，是政府與企業之間、政府與政府之間多方博弈的結果，價值觀、意識形態、政治制度相近的國家正在成為發達國家近年產業鏈投資的優先選擇(鄭亦深和張明之，2022)。

　　(2)經濟成本驅動型。這一類別主要有三種表現形式。一是降低要素和制度成本的需求驅動。要素結構轉型條件下，資本、研發成為中國生產的豐裕要素，2018 年上述兩類要素占全球比重已分別達到 26% 和 21.2%(江小涓和孟麗君，2021)，由此降低了相關要素密集型產業鏈環節的生產成本。勞動要素在生產中的需求比例相對下降，導致勞動密集型產業鏈環節的利潤受到擠壓。Laget 等(2020)、Baier 等(2019)認為，在第五次全球產業轉移影響下，勞動密集型制造業正加速向具有更低勞動力和關稅成本優勢的東南亞和拉美地區轉移，中高端制造業向發達國家集聚。二是降低準入成本和服務業綜合成本的需求驅動。服務貿易壁壘依然較高，制造業投入服務化與服務貿易壁壘之間的交互作用是導致全球價值鏈分工進程放緩的結構性動因(劉斌和趙曉斐，2020)。發達國家之間通過簽署高標準區域自貿協定，投入產出的 “漣漪效應” 勢必會增加發展中國家制造業中間品的生產成本，高端服務產品的短缺甚至會導致發展中國家難以進行高端制造業中間品生產。基于此，發達國家將重新考量中間品的外包決策和分工模式，進一步加劇部分制造行業向發達區域集聚和本土化回流的傾向(劉斌和趙曉斐，2020)。三是遷入地如越南、老撾等在關稅政策、用地政策等營商環境領域相比遷出地大幅降低了企業的營業成本，增加遷出企業的收益。

　　(3)技術升級驅動型。高標準 FTA 規則將引發科技競爭驅動下的復雜價值鏈中資本和技術轉移風險。原因在于，當關鍵技術和核心產業作為維護全球價值鏈權力的主導力量時，大國之間的權力博弈和國際競爭的重心領域必將發生轉變(余南平，2022)。區域貿易協定成員國之間的標準協調涵蓋技術、實質性內容與合格評定程序，實證研究表明實施技術標準協調的區域內貿易增長速度加快，從第三國進口的產品需滿足合格評定要求，增加了第三國與成員國區域的技術貿易壁壘(Chen 和 Mattoo，2008)。在技術差距不大的前提下，即使技術不占優的國家設立技術壁壘也能夠給本國帶來福利增進(趙春明和陳昊，2011)。全球價值鏈重構引發技術轉移的主要傳導機制體現在三個方面：其一，服務業進口增長能夠通過提高人均國內生產總值、增加科技研發人員和科技投入來提升出口技術復雜度，推動貿易結構轉型升級下的外貿進出口規模擴張(姚戰琪，2019)。其二，技術含量較高的中間品投入增長，在一個國家不同產業部門之間和全球產業鏈之間通過全球生產網絡產生正向溢出效應，促進相關產業全要素生產率和貿易額增長(劉維林等，2023)。其三，在數字貿易成為新一輪國際競爭焦點的背景下，在經濟發展水平相似的經濟體之間，深化數字貿易規則條款能有效促進數字服務貿易額增長(王俊等，2022)。

　　2. 制造業外遷的主要類型

　　考慮政策驅動、經濟驅動和技術驅動等因素的影響，并根據外遷企業的所有制結構、所處價值鏈分工地位、經濟規模差異和產業可控性差異等，可將中國制造業外遷模式大致劃分為如下四類。

　　(1)按照所有制結構，可分為外資企業、國有企業和民營企業外遷模式。外資企業、國有企業和民營企業對政策、成本的關切程度存在較大差異，在選擇外遷目的地上也體現出差異化特征。外資企業對外轉移的目標國主要集中在東南亞、歐美和日韓等國家;國有企業的遷入地較為分散，在南美、非洲、亞洲等均有涉及;民營企業對外遷移重點面向 “一帶一路” 沿線國家和非洲地區(楊枝煌和陳堯，2022)。這是因為，外資在中國的產業布局主要分為兩類，一類是鞋、紡織品、電子元器件組裝等勞動密集型生產線，另一類是生產研發中心和銷售中心等高價值鏈環節。外資企業向東南亞遷移是受更低要素成本和關稅驅動，向歐美和日韓轉移是受到發達國家再工業化和行業補貼等回流政策的影響。國有企業向外轉移的行業和地區分布較為分散，說明其外遷并非受到某類政策或經濟技術因素影響，更多是承載國家對外發展戰略，出于拓展業務范圍的需求。向外遷移的民營企業更多以生產低附加值、勞動密集型產品為主，在遷入地的選擇上，主要基于規避歐美高關稅、配套外企和國企生產環節同時遷出以及消化本地產能等因素的綜合考量。

　　(2)按所處分工地位，可分為勞動密集型、資本密集型和技術密集型外遷模式。勞動密集型行業的遷入地多為越南、老撾等東南亞國家，例如 2021 年越南紡織服裝總出口中高達 25% 的增加值來自中國(劉婭等，2023)。紡織服裝業國內市場相對飽和、科技含量不高，在美墨加協定等新型國際區域貿易規則下面臨非成員國原產地關稅等問題，在追求市場利潤動機下多數國內企業遷往東南亞國家。資本密集型行業可分為產業鏈條較長但成本上升較快的行業(如機械設備制造業、計算機通信和其他電子設備制造業等)與成本上升相對較慢但產業鏈條較短的行業(如食品制造業、家具制造業等)，近期需要密切關注外遷風險(郭澄澄，2022)。隨著產業分工細化，許多企業的技術和基礎工藝都不是自身實現的，而是由產業鏈重要節點的 “專精特新” 企業和隱形冠軍企業完成，越是發達國家越重視供應鏈的外溢效應，以提升技術自主性和可控性為前提，采取全球范圍的供應鏈主動擴張戰略(唐宜紅和張鵬楊，2023)。其中，依靠國內可控的供應鏈體系的技術轉移未必對中國造成危害，反而通過拓展市場等方式對國內外產業發展形成支撐(唐宜紅和張鵬楊，2023)。

　　(3)按經濟規模差異，可分為部分環節外遷和全鏈外遷模式。有研究發現，在中國西部地區 OFDI(對外直接投資)尚未集中流出，具體表現在重慶等省市制造業呈現 OFDI 穩中有降、FDI 穩中有升的趨勢(賀濤和姜渝，2022)。以重慶為例，國內企業的海外布局多集中在組裝和銷售等制造領域的勞動密集型環節，并不涉及復雜的產能轉移。全產業鏈外遷模式，區別于本地化的企業將部分產能轉移到海外的模式，更多由跨國公司主導的中高端制造企業引發，因其在海外布局鏈條較長，通常形成產業鏈和供應鏈相互配套的生產閉環。當受到政策影響時，極易引發技術研發、商貿物流等服務業與制造業配套遷出的大規模轉移風險，由此導致遷出國的產業競爭力轉移風險(張驥，2022)。

　　(4)按自主可控性差異，可分為互補型外遷和競爭型外遷模式。從承接地與中國產業鏈的關系看，分為承接地與國內產業鏈互補型外遷模式和競爭型外遷模式兩種類型(唐宜紅和張鵬楊，2023)。互補型產業鏈外遷主要體現在中國和東南亞國家之間，又稱為 “中國 - 東南亞” 模式，本質表現為外遷產業鏈的原材料、零部件和中間品仍高度依賴中國的供應鏈體系，這種模式下中國仍處于供應鏈體系的主導地位，產業外遷可控性較高。競爭型外遷模式主要體現在中國與印度之間，又稱為 “中國 - 印度” 模式，本質表現為承接地利用本國供應鏈體系形成完整產業鏈，以擺脫對中國供應鏈體系依賴，與中國產業鏈形成競爭關系。這種供應鏈體系意在其他國家形成完善的供應鏈體系，擺脫對中國供應鏈的依賴，是美國等國家擬針對中國產業鏈形成替代方案的戰略部署，這種模式下產業鏈外遷無序性和不可控程度較高，應引起高度關注。從產業外遷的方向看，國際產業分工轉移既包括從價值高地向價值洼地的順梯度轉移，也包括從價值洼地向高成本地區的逆梯度轉移，總體來看，如果轉移規模大、時間長、長期受制于國際環境影響，一定意義上失去控制，將成為有去無回的 “單行道”;如果轉移規模可控、短期波動大而長期趨穩、受本國產業升級影響大，則產業轉移的自主性和可控性較強，轉移路徑則構成有去有回的 “雙行道”(白明和王桂虎，2022)。從產業外遷的范圍看，在新冠肺炎疫情和俄烏沖突的疊加影響下，歐洲大量制造工廠被迫減產或關閉，不得已將部分制造業訂單轉移，比如有機化學品、電氣設備、機械設備和汽車零部件等，外遷企業涉及行業范圍廣、數量多，發生不可控風險的可能性更大。而

　　對中國而言，短期來看并未發生關鍵和核心制造業領域的產業大規模外遷和轉移的風險(賀濤和姜渝，2022;劉婭等，2023)，制造業外遷對制造業優勢減弱的影響較為可控。但長期看，如果具備相對優勢的企業普遍采取 “抱團出走” 的鏈條式外遷模式，勢必會提高中國制造業整體外遷規模和外遷速度，影響中國產業體系的完備性，加劇產業 “空心化” 風險(劉婭等，2023)。目前中國在爭取轉移出去的優勢企業回歸上仍具備較大可行性，轉移出去的企業時有面臨 “水土不服”、外匯管制和經濟糾紛等風險，較多企業遷出之后選擇重新遷回國內(白明和王桂虎，2022)。

　　3. 制造業外遷風險評估

　　(1)以外遷難度和外遷意愿為維度的評估。參考國務院發展研究中心的相關報告，制造業產業鏈條長度和勞動力成本將直接影響外資的遷出意愿和遷出難度，可從上述雙重維度，將不同行業屬性的制造業按外遷風險從大到小排列分為 4 類，依次為勞動套利型行業、機器紅利型行業、回流型行業和內需型行業。勞動套利型行業產業鏈條較短，成本上升較多，導致外遷意愿強、外遷難度小，因此最有可能前往低勞動力成本國家，套取更多利潤空間。機器紅利型行業和回流型行業分別具有外遷難度小和外遷意愿大的特征，其中機器紅利型行業可看作為傳統勞動密集型行業升級版，即通過自動化技術改造后生產率提升的中低附加值制造業，這類行業因勞動工序相對簡單，產業鏈條較短，外遷相對容易。相比之下，回流型行業如機械設備制造業、計算機通信制造業等，盡管受到國外制造業回流優惠政策的影響較大，要素成本上升，但因其具有產業鏈條長，在國內市場各行業滲透率較高的特點，外遷難度較大，外遷風險相對較低。內需型行業的外遷風險最低，例如化工、汽車和鐵路船舶制造等。這類行業因產業鏈較長且勞動力成本較穩定，國內市場規模較大，產業配套也較為完善，企業外遷意愿較小和難度較大。但基于國家安全等因素考慮，多數行業領域對外資開放的程度仍較為有限，實際利用外商投資規模有待拓展、質量層次有待提升，未來應進一步完善和落實《鼓勵外商投資產業目錄》，以更高水平對外開放制度吸引全球范圍外資集聚，穩步擴大外資利用規模并引導外資更大比例投向具有較大國內需求及具備國內需求增長潛力的先進制造和基礎制造行業領域。

　　(2)以國際規則排他性程度大小為依據的評估。從國際高標準區域貿易協定對成員國和非成員國原產地認證等規則條款中不難發現，某些制造行業領域國際規則排他性程度較強，非成員國面臨的貿易壁壘較高，非成員國對成員國出口面臨較高的關稅和非關稅成本。非成員國內的企業在避稅需求下，將生產線外遷至成員國的可能性增加。以美墨加協定(USMCA)、全面與進步跨太平洋伙伴關系協定(CPTPP)和跨大西洋貿易和投資伙伴關系協定(TTIP)的原產區域價值成分規則(RVC)為例，中國制造業向主要發達區域外遷風險等級可大致劃分為超高風險、高風險、中風險和低風險 4 類。其中，化學原料及其制品、非金屬礦物制品、武器彈藥、航空航天器等涉及國家安全的重要資源能源型制造業，農產品制造和關鍵核心技術 “卡脖子” 領域的制造業，面臨全產業鏈在成員國境內才可規避高額關稅的要求，對中國制造業出口存在很強的擠出效應。

　　三、中國制造業外遷應對：基本思路和實施路徑

　　針對制造業外遷是否需要采取政府干預措施，目前學界存在兩類不同觀點。一類觀點認為，國內制造業向外轉移符合全球產業轉移規律，伴隨勞動力成本上漲，勞動密集型制造業每隔 10 年到 20 年就會發生一次大規模區域轉移，因此不需過分干預。另一類觀點認為，美國拜登政府 “印太經濟框架” 等供應鏈協議在關鍵部門關鍵產品采取的多樣化采購可能對中國的供應產生排斥作用，需采取多元化的供應鏈合作機制來分散風險(蘇慶義，2023)。針對中國制造業無序外遷風險的應對思路可大致歸納如下。

　　1.應對思路

　　一是提升自主性。保持供應鏈在技術創新等關鍵核心環節的控制力。在提升供應鏈效率、加強供應鏈成本控制和維系供應鏈體系穩定安全上下功夫。發揮國有高新技術企業示范效應，引導民營高新技術企業資本流向 “卡脖子” 產業，實現國有和民營高新技術企業融合發展，進一步推動產業鏈中心度與中介度提升(龐磊和陽曉偉，2023)。在重點制造業行業領域，由政府牽頭，以產業鏈核心企業為研發突破點，分步驟強化存在斷鏈風險的關鍵核心技術攻關等(金星和郭誼，2023)。

　　二是確保安全性。從產業生存安全和發展安全的基本要求看，重點是加強關鍵產業鏈供應鏈的安全性，包括培育本土跨國企業，以我為主進行資源整合和市場配置，在重點產業領域培育一批具有國際競爭力的大企業和具有產業鏈控制力的生態主導型企業，構建自主可控產業生態。完善產業技術創新、基礎設施配套能力和構建產業合作網絡，確保產業生態安全和供應鏈完整可控(沈梓鑫，2023)。

　　三是增強完備性。增強制造業體系完備性的重點是構建規模化集群，就價值鏈的某個具體環節做大做強，形成規模效應，通過市場競爭機制的有效篩選，培育行業龍頭企業，增強制造業集群的競爭力。一方面，要引導產業集群發揮地理鄰近優勢，形成知識溢出、勞動力共享、中間投入品共享等集群優勢，向產業鏈上下游關鍵技術和關鍵環節突破。另一方面，運用京津冀、長三角、粵港澳大灣區、長江經濟帶等經濟區域的地理空間優勢，發揮橫向集群效應，形成全國梯級布局。針對不同外遷風險等級的行業，有序開展建鏈、強鏈、補鏈、延鏈工程，打造上下游、東中西部協作分工的現代產業鏈體系，增強產業集群競爭發展能力。

　　四是注重開放性。對標國際高標準經貿規則，通過創新制度型開放模式打造高質量產業集聚區尤為重要。一方面，持續推進對外開放，加強國際產能合作。針對與東南亞國家的互補型產業外遷模式，在云南、廣西等毗鄰省份利用地理優勢，防范東部地區關鍵制造業門類 “越頂轉移” 到毗鄰發展中國家的風險，在沿邊省份高質量建設一批中國 - 東盟跨境產業集聚和融合發展開發區。增強中國老撾磨憨 - 磨丁經濟合作區在承接東部地區橡膠制品業、通用設備制造業、電氣機械和器材制造業等遭遇歐美 “雙反” 制裁的制造業轉移中的中流砥柱作用，發揮老撾原產地證書在國內重點產業規避高額出口關稅中的優勢，完善與相鄰國家的物流、交通等基礎設施，降低跨境貿易成本，提升口岸通關效率(秦磊和熊彬，2018)。另一方面，加強內陸省級行政區域之間和市、縣內部貿易開放，暢通國內循環以降低市場分割壁壘，進一步提升中西部地區對東部地區產業轉移的承接能力。有序破除跨行政區域之間市場分割所引發的內貿成本上升快于外貿成本的問題(李自若等，2022)，緩解乃至消除生產率較高的企業更傾向于進入國際市場進行制造業外包加工和服務配套導致的國內生產線大量外遷、產能利用率偏低現象。

　　2. 中國未來應對路徑

　　依據中國當前新發展階段和建設現代化產業體系的目標，需進一步深化研究，形成應對路徑。從制造業外遷驅動因素看，國際外部環境變化影響下的 “被動式外遷” 不可控，國內產業升級發展規律驅動下的 “主動式外遷” 可自主選擇。主動有序開展本土生產基地外遷，可為國內產業新動能發展騰出空間、合理規避關稅并主動尋求多元化國際市場，應予以系統謀劃、積極引導。

　　根據 2021 年工信部等十部委聯合出臺的《關于促進制造業有序轉移的指導意見》、2023 年國家發改委印發的《承接產業轉移示范區管理辦法》等，針對中西部地區不同省份的比較優勢，應加強產業承接統籌布局研究，形成防止地區間產業承接同質化內卷化的具體操作辦法，引導各地結合自身基礎選擇產業承接方式，形成新的比較優勢和區域發展合力。具體包括：

　　一是針對被動式外遷制造業，根據外遷風險的不同驅動因素，采取更具針對性的風險化解措施。針對鏈條短且成本上升快的制造業，這類制造業通常以勞動密集型制造業為主，可在滿足本地需求基礎上，將該類制造業有計劃遷往與中國達成免稅協定的 “一帶一路” 沿線國家，騰出空間發展優勢產能。針對鏈條短但成本上升較慢的制造業，可向中西部地區拓展市場，延伸產業鏈上下游，加強本土根植性。針對鏈條長但成本上升較快的制造業，可通過引進智能生產線、加快信息化技術改造的方式，降低人工、土地等傳統要素成本。

　　二是針對東部地區關鍵制造業門類及核心環節，分類化解大規模無序外遷風險。針對技術尋求型的 “小而散” 戰略性新興行業企業，應加快出臺配套的金融稅收政策等支持方案，鼓勵企業 “抱團出海” 拓展海外研發基地和應用市場。針對成本規避型傳統制造企業，建立沿邊和內陸地區的 “攔水壩”，提升產業鏈關鍵配套環節的國內承接能力，防范 “越頂轉移” 風險，確保產業鏈條完整性。

　　三是提升中西部地區產業承接能力，推進本地產 業鏈式升級和創新型資源要素集聚，形成新的經濟增長極。圍繞各地區基礎優勢和發展定位，進行 “一盤棋” 系統謀劃，開展跨區域產業協同布局。推進各省 市因地制宜承接產業鏈的比較優勢環節，完善本地配套服務，帶動承接地實現新舊動能轉化，促進消費、投資和就業增長。

　　四、中國應對制造業外遷風險的對策建議

　　中共二十大報告對增強維護國家安全能力作出安排部署，強調 “加強重點領域安全能力建設，確保糧食、能源資源、重要產業鏈供應鏈安全”。產業鏈穩定安全是構建新發展格局的重要基礎。大國經濟的一般特征是以內需為主導、內部可循環，內外需市場相互依存、相互促進。當前中國正處于新舊動能轉換和新質生產力培育壯大的關鍵期，在產業鏈自主可控的基礎上，構建完備的產業鏈供應鏈體系，促進產業結構升級和高質量發展，對推動中國跨越中等收入陷阱、順利邁入高收入國家門檻尤為重要。一方面，需要依托強大的國內市場不斷提升產業鏈供應鏈穩定性和安全性，形成對全球資源要素的強大吸引力、應對激烈國際競爭的強大競爭力和在全球資源配置中的強大推動力;另一方面，也應重視以國際循環提升國內大循環效率和水平，改善生產要素質量和配置效率。

　　近年來國際地緣政治沖突呈現多發性和加劇性特點，外部環境的復雜性、嚴峻性、不確定性上升，在歐美勢力影響下，越來越多與中國存在戰略競爭關系的國家試圖開展供應鏈 “去風險化”“去中國化”，對中國確保關鍵產業鏈自主可控和提升產業鏈發展韌性帶來嚴重威脅。在中央各類政策前瞻布局和統籌安排下，中國經濟回升向好的基本面沒有改變，但也不能因此忽視現代化產業體系構建和制造業發展中面臨的有效需求不足、低端產能飽和、社會預期轉弱、風險隱患較多等現實問題。現有文獻在論述制造業外遷的原因、表現形式、評價標準、風險程度等方面已經形成了較為豐富的研究成果，但是針對制造業外遷風險在何種情形下需要政府干預，以及在風險處置中如何確立政府和市場的邊界問題，如何運用沿邊地區守住外遷失控和經濟失速風險的防線，在 “毗鄰國家沿邊地區”“邊境 - 內陸產業合作區” 形成互惠互利的產業轉移試點方案，目前仍缺少系統深入的分析，有待拓展和深化研究。

　　當前國內大循環仍存在較多堵點，國內不同區域間產業發展仍存在供需不匹配、要素不流通和結構不平衡問題，例如東部地區仍有大量制造企業 “越頂轉移”，對中西部地區產業結構轉型升級進程帶來不利影響。為此，應進一步完善產業空間布局，增強中西部地區對從東部發達地區遷出的產業承接能力，以國內循環推動區域協調發展和整體動能提升。未來需著力做好以下幾方面措施。

　　1.加強頂層設計，合理規劃發展方向和空間布局

　　2023 年 12 月中央經濟工作會議提出 “以科技創新引領現代化產業體系建設”，以及 “完善新型舉國體制，實施制造業重點產業鏈高質量發展行動，加強質量支撐和標準引領，提升產業鏈供應鏈韌性和安全水平”。上述重要論斷從理論源頭上為應對制造業無序外遷風險指明了方向。產業外遷的原因主要是成本上升和產能利用率下降，因此防止制造業無序化、規模化外遷的一條重要措施是加強科技創新，促進產業結構升級。科技創新應與制造業升鏈強鏈補鏈工程緊密結合，強化制度引領和頂層謀劃，以加快傳統產業轉型升級、加強應用基礎研究和前沿研究、強化企業科技創新主體地位為目標導向，為民間資本和外商資本進入實體領域創造更多空間。

　　2.推動技術升級，實現關鍵核心環節制造業自主可控

　　明確科技創新引領產業現代化建設的主攻方向后，國內制造業技術水平提升需要政府牽頭、社會協作，營造有利于科技和產業創新發展環境。確保政府投資能夠起到帶動放大民間投資的效應，引導社會資本重點支持關鍵核心技術攻關、新型基礎設施、節能減排降碳領域的制造業轉型和新型工業化建設，培育發展新動能。在關鍵技術研發、高端制造等產業鏈高附加值環節掌握主動權，提升上述環節的自主可控能力。

　　3. 拓展開放領域，提升制造業吸引外資規模質量

　　對標國際高標準經貿規則，在技術合作、跨境貿易、電子商務、數據流動等領域加強規則、規制、標準和管理水平開放。將開放的區域范圍向沿邊省市和經濟口岸拓展，將開放的領域向中間品、服務貿易領域深化拓展，借助 “一帶一路” 倡議和 RCEP 等協定實施帶來的機遇，推動沿邊經濟開發區制度開放先行先試，破除區域內部市場分割壁壘，聯通東中西部市場，釋放國內消費空間。

　　4. 注重區域協同，促進跨區域產業分工和有序轉移

　　未來區域間產業體系構建需以城市群建設為核心，在此基礎上構建分工合理、競爭有序的區域間產業協調發展體系。一方面，加強城市群之間多層次、跨區域合作。統籌謀劃產業布局和推進跨區域、跨部門產業協作分工，避免同質化競爭和陷入低效生產循環。在各區域推廣江蘇省 “南北掛鉤合作”、浙江省 “山海協作工程” 的經驗，通過建設合作園區、產業平臺的形式促進欠發達地區承接發達地區的產業轉移、獲得創新資源。另一方面，欠發達地區城市群構建應結合要素資源稟賦和產業基礎，打造非對稱優勢。以培育中心城市的優勢產業、新興產業為主，優先發展中心城市的先進制造業、高端服務業，再向周邊城市發展相關產業的上下游配套產業，以沿邊口岸園區和跨境開發區功能提升為重要抓手，加快完善中西部省份對發達地區和毗鄰國家遷入產業的生產生活配套服務功能。

　　5. 促進消費升級，帶動制造業投資增長和產能優化

　　激發有潛能的消費，擴大有效益的投資，在制造業領域形成消費和投資相互促進的良性循環。優化消費環境，增加城鄉居民收入，擴大中等收入群體規模，釋放超大規模需求市場更加多元化、高端化的消費需求。以提高技術、能耗、排放等標準為牽引，推動大規模設備更新和消費品以舊換新。圍繞數字、綠色、健康、農文旅等新業態構建多元化消費場景，帶動制造業及配套生產服務業供給模式轉型升級，促進先進制造業、高標準生產型服務業與高品質生活服務業之間融合發展。穩定和擴大傳統消費，提振新能源汽車、電子產品等大宗消費，以消費模式升級培育制造業新領域的投資增長點。

　　6. 完善政策配套，提升重點制造業領域投資實效

　　采取財政政策和貨幣政策的相互銜接和功能配套，提升政策體系支持制造企業投融資的目標導向性、精準性、差異性，降低政策合成謬誤風險，注重提升各類政策組合拳的實際功效。財政政策更加傾向于結構性減稅降費，重點支持科技創新和制造業高質量發展。貨幣政策注重盤活存量和提升效能，加大對科技創新、普惠小微、數字經濟和綠色轉型的支持力度，降低社會綜合融資成本。加強國家發展規劃對省區市規劃的統領作用，對各省區市政府承擔的重大國家級項目重點予以融資支持，為實現關鍵制造業門類保質保量發展，帶動其他產業鏈式升級、促進就業增長、提升公共服務能力和穩定中小主體信心夯實制度保障。

董小君;郭澄澄,中共中央黨校(國家行政學院);國家發改委宏觀經濟研究院,202411