農業農村現代化是國家現代化的重要基礎。習近平總書記在主持中共十九屆中央政治局第八次集體學習時指出，“從世界各國現代化歷史看，有的國家沒有處理好工農關系、城鄉關系，農業發展跟不上，農村發展跟不上，農產品供應不足，不能有效吸納農村勞動力，大量失業農民涌向城市貧民窟，鄉村和鄉村經濟走向凋敝，工業化和城鎮化走入困境，甚至造成社會動蕩，最終陷入‘中等收入陷阱’。”①黨的二十大報告進一步聚焦 “加快建設農業強國，扎實推動鄉村產業、人才、文化、生態、組織振興”。推進農業農村現代化是中國式現代化的題中之義，也是加快全面建成社會主義現代化強國的必然要求。

　　政府在推動農業現代化過程中發揮著重要作用，通過政府財政支持農業發展是全球農業現代化進程中的共同選擇。近年來，新興經濟體經濟增長迅速，在全球農業發展中的作用日益提升，擁有著龐大的農業資源，是全球農業全要素生產率提升的主要貢獻者。雖然發達國家和其他新興經濟體在農業資源稟賦、土地制度、經濟水平、人口結構等方面與中國有很大區別，但全球農業現代化進程中的政策也呈現一些共性和規律。基于此，本文擬通過比較分析全球財政支持農業發展的水平及政策，以期為推進中國農業現代化提供參考。

　　一、文獻回顧

　　全球農業現代化進程在第二次世界大戰之后進入快速發展期，農業生產效率大幅度提高，糧食產量持續增長。學界圍繞如何發展現代農業、實現農業現代化開展了深入系統的研究，包括對現代農業發展的理論探討、不同地區農業現代化經驗研究以及農業政策工具的實施及其效果研究等。現有研究多聚焦于單一國家或地區、同一經濟體類型的政策，或是中國與其他國家的比較，研究視角不夠全面，政策啟示相對有限。基于此，本文主要聚焦三個方面：一是對全球農業現代化發展水平進行測度，分析當前農業現代化發展水平較高的經濟體的發展特征;二是通過比較發達經濟體和新興經濟體的農業財政支持情況，全面揭示農業支持水平與結構的差異;三是結合中國鄉村發展的具體國情，深刻把握 “大國小農” 的階段性特征，探討中國特色農業現代化的政策重點。

　　二、全球農業現代化水平與財政政策的有效性檢驗

　　(一)農業現代化水平評價與現狀

　　全球農業現代化水平評價指標

　　農業現代化是傳統農業向高附加值、高生產率現代產業轉型的過程，農業產業績效、農業國際競爭優勢以及農業可持續發展能力是衡量一國農業現代化水平(AML)的關鍵指標。本文構建全球農業現代化發展水平指標評價體系，一級指標包括產出效益、國際競爭力與可持續發展，選取 2011—2021 年全球 185 個經濟體的面板數據測度全球農業現代化水平。

　　全球農業現代化水平現狀及特征

　　通過對截面數據進行無量綱標準化處理及主成分分析，合成各經濟體農業現代化水平及分維度指數。結果表明，農業現代化水平隨著人均居民收入的增加不斷提升，全球農業現代化水平差距加大;農業現代化程度體現為農業產出效益、國際競爭力以及可持續發展水平的差距，其中農業國際競爭力差距最大，產出效益低、可持續發展能力弱是重要影響因素。

　　(二)財政政策影響全球農業現代化水平的實證檢驗

　　實證設計

　　構建面板固定效應回歸模型檢驗農業政策對農業現代化水平的影響，并引入滯后項作為工具變量使用系統廣義矩估計(SYS-GMM)進行穩健性檢驗。被解釋變量為農業現代化水平及分維度指數，核心解釋變量為財政涉農經費實際支出總額占 GDP 的比重，控制變量包括農業科技、涉農投資、可耕農業用地規模、生育率、農業就業、城市化率、人均居民收入等。

　　實證結果分析

　　涉農經費表示的農業支持政策對農業現代化水平具有促進作用，提升政府農業政策支持力度、擴大農業財政支出規模是推動全球農業現代化進程的重要手段;財政經費支出對農業產出效益的邊際拉動效應幅度高于農業國際競爭力提升和農業可持續發展;農業科技創新和擴大農業領域固定資產投資對農業現代化發展的促進作用明顯，提高城市化和人均居民收入水平能有效促進農業現代化。

　　三、全球主要農業國財政支農政策的異質性分析

　　(一)財政支農的總體水平差異較大且變動顯著

　　國際上分析評價政府財政支持農業發展主要有 WTO 和 OECD 兩種模式，OECD 體系是國際認可度較高的分析工具。不同經濟體農業總支持水平(TSE)差異大且變動顯著，發達經濟體 TSE 占 GDP 比重和 TSE 占農業增加值比重呈現下降態勢，新興經濟體則有所不同。

　　(二)農業現代化水平和國際貿易政策約束導致農業一般服務支持水平存在差異

　　通過財政轉移支持農業服務是各經濟體支持農業的關鍵方式之一，一般服務支持(GSSE)屬于對農業生產者集體的支持。不同經濟體 GSSE 總量和結構存在差異，發達經濟體 GSSE 總量較高，新興經濟體中中國和印度持續增長;% GSSE 反映總農業支持中用于一般服務的比例，其變化受農業現代化水平和國際貿易政策約束影響。

　　(三)農業現代化戰略、農業資源稟賦、經濟社會發展階段性特征等因素導致各經濟體財政支持農業一般服務的結構存在較大差異

　　GSSE 細分為農業知識和創新體系、檢驗檢疫和防控、基礎設施的發展和維護等六個類別。發達經濟體側重于農業知識和創新體系及基礎設施的發展和維護投入，新興經濟體則根據自身情況各有側重，中國在公共儲備和基礎設施維護與發展方面投入較多，但農業知識和創新體系投入有待加強。

　　(四)各經濟體不斷調整優化財政支持農業一般服務的結構

　　各經濟體根據本地區農業發展狀況和經濟形勢變化，不斷調整和優化 GSSE 支出結構。美國重視農業知識和創新體系、農產品市場營銷推廣;日本注重基礎設施的發展和維護;韓國在公共儲備和海外農業開發方面有一定舉措;巴西大力支持農業知識和創新體系;印度側重于基礎設施的發展和維護，尤其是灌溉設施;俄羅斯在農業知識和創新體系、檢驗檢疫和防控方面有較多投入;中國在增加投入的同時，持續調整和優化結構，公共儲備支持比重下降，其他領域支持更加多樣。

　　四、結論與政策啟示

　　(一)政府主導的內生性農業現代化

　　首先，國家農業財政支出是推動全球農業現代化進程的共性政策經驗。在全球范圍內，美國、歐盟、日本和韓國等經濟體的農業現代化水平位居前列，得益于政府財政的有力支持。與此同時，作為新興經濟體的印度、巴西、俄羅斯和中國也在積極推動農業現代化進程，注重發揮農業財政支出的作用，形成了各具特色的實踐模式。雖然近年來受新冠病毒感染疫情影響，政府財政支持有所波動，但其在農業現代化中仍然發揮著重要作用。發達經濟體和新興經濟體都注重通過以法律法規為基礎的財政支持體系推進農業現代化進程。全球農業生產者支持水平(PSE)處于較高水平，農業一般服務支持水平(GSSE)不斷調整優化。基礎設施的發展和維護、農業知識與創新體系是各經濟體農業一般服務支持的投入重點，成為財政支持農業的共性政策經驗。

　　其次，各經濟體農業財政支出的強度和結構存在顯著差異并不斷調整優化。發達經濟體的現代化起步早，城市化水平高，城鄉融合與市場規模擴大有力加快農業現代化進程;同時，依靠前期持續的財政資金投入和農業政策支持，發達經濟體的農業競爭力顯著提升，呈現農業財政支出強度處于較低水平的態勢。但是從農業財政支出占農業增加值比重來看，發達經濟體農業增加值中財政補貼的比重遠高于新興經濟體。農業一般服務支持水平和結構不僅受到農業現代化水平的影響，同時也是國際貿易政策約束的結果。發達經濟體由于農業支持政策起步早、體系完備，受《農業協定》對 “黃箱” 政策的約束，其逐步將農業支持政策重點轉向農業一般服務支持政策。新興經濟體則在國際貿易政策體系中處于弱勢地位，農業服務支持體系尚未完善，農產品的國際競爭力普遍不強。隨著時間的推移，各經濟體根據本地區的農業發展狀況和經濟形勢的變化，不斷地調整和優化農業一般服務支出結構。

　　最后，農業財政支出有效契合農業資源稟賦和經濟社會發展階段性特征是提升農業現代化水平的內生動力。無論是發達經濟體還是新興經濟體，農業現代化的進程都離不開政府的農業財政支持，但是更為關鍵的是要綜合考量地區的農業資源條件、經濟社會發展階段性特征和本土文化價值，使得財政支持農業發展的政策與區域具體發展的情況同頻共振，激發農業現代化內生發展動力。農業財政支持只有面向本地經濟、政治、社會、文化、環境，才能更好地實現政策預期目標。農業資源稟賦差異決定了不同的農業現代化道路，如印度的水資源影響著農業現代化進程，因而其重視農業基礎設施中灌溉等水文設施的投入;日本的小農經營決定了政府要對基礎設施建設和維護加大投入。經濟社會發展階段性特征是決定農業現代化的時代背景，例如，巴西選擇以農業知識和創新體系為主的投入機制，與其現代化進程中面臨的困境密切相關;俄羅斯推動綠色生態農業相關的檢驗檢疫和防控投入，這與其面臨的國際形勢、農業政策政治化高度關聯。本土社會文化價值是激活農業現代化的催化劑，也是區別于第二、第三產業的重要特質，歐盟特色農產品的品牌塑造有著深厚的鄉村歷史文化底蘊，日本和韓國的鄉村傳統文化深刻影響著農業現代化的模式和政策支持領域。

　　(二)國際比較視野下中國農業現代化的政策選擇

　　從近期看，在中國農業現代化的進程中，必須立足于特定的國情和農情，即 “大國小農” 的現實。這里，“大” 指的是中國龐大的國家經濟規模和人口數量，導致農業面臨著巨大的市場需求壓力;而 “小” 則反映在農業經營的規模較小和農業競爭力相對較弱。農產品出口是農業綜合效益和競爭力的重要體現，也是農業強國的重要指標。通過 2001 年和 2021 年世界農產品進出口額前 15 位國家情況分析可以看出，中國農產品進口從 2001 年全球第 8 位上升到 2021 年第 1 位，全球占比高達 12.4%;中國農產品出口的位次由全球第 11 上升到第 5，全球占比 4.1%，落后于美國(9.4%)、荷蘭(6.0%)、巴西(5.2%)、德國(4.9%)，中國農產品的競爭力還有待加強。

　　從遠期看，中國農業現代化影響著國家現代化進程。農業現代化是現代化國家的前提和底線，是國家比較優勢和國際競爭力的綜合體現。只有農業現代化位居世界農業發展水平的前列，才能具備支撐國家現代化的堅實基礎。中國農業現代化要聚焦全球前沿趨勢，把握世界農業現代化的特征，順應數字社會、大數據、人工智能、綠色產業、多功能農業等發展趨向的要求，推動農業發展與現代科技、教育、文化、生態環境之間的深度融合。

　　糧食安全、農民就業、鄉村社區發展是影響中國農業現代化政策選擇的重要因素。糧食安全是前提，農民就業是關鍵，鄉村社區發展是目標。要統籌好這三大影響因素，才能推動實現鄉村產業興旺，農業農村現代化有序發展。通過比較分析世界發達經濟體和新興經濟體在政府財政支持農業方面的政策經驗，結合中國農業現代化近期和遠期發展目標，要重點從四個方面推進農業現代化進程：

　　第一，完善農業現代化政策支持體系，建立更加健全的農業產業引導和約束框架。結合農業現代化的近期和遠期目標，充分利用國際規則，在原有農業政策框架下優化農業生產者支持結構。借鑒美國、歐盟等發達經濟體關于農業支持政策改革的舉措，逐步減少政府財政對農產品的直接轉移支付，制定符合中國農業發展階段性特征的最低價格支持，完善細化最低收購價執行標準。進一步優化農產品公共儲備，科學調整地方儲備糧規模、布局及結構，適度降低公共儲備支持水平，大力實施 “藏糧于地、藏糧于技” 戰略，以提升農業生產能力為目標高效運用農業政策資金。

　　第二，結合鄉村振興戰略的深入推進，農業政策和農村建設專項資金要向農業現代化的重點領域傾斜。以完善農村物流體系和網絡基礎設施為重點，加大對農村基礎設施發展和維護的支持力度。完善農村新型信息基礎設施建設的相關政策，順應數字社會的來臨，進一步提升農村通信網絡質量和覆蓋水平。構建符合鄉村產業發展特色的現代物流政策體系，打通農產品流通鏈條 “堵點”，充分發揮電子商務企業的流通配送作用，推動以縣城 — 鄉鎮為重點的城鄉物流體系建設，提升縣鎮村寄遞物流服務水平，完善鄉村冷鏈物流服務網絡。同時，也要結合當前鄉村地區人口特征、村落特征、產業區位、產業基礎等方面，系統科學考量農業農村基礎設施的布局，避免資源浪費和過度建設。

　　第三，加大農業知識和創新體系的投入，以數智賦能農業生產現代化。推進現代信息技術在農業現代化各環節、各領域的應用創新，注重發揮智慧化農業生產經營平臺的示范性、帶動力，提升鄉村產業主體的數字素養，開展農產品市場信息獲取、網絡電商、智慧農業等相關政策培訓。拓展鄉村產業振興的數智化應用場景，健全城鄉數字綜合生態，發展智慧農業、共享農業、定制農業等農業新形態，以在線化、數據化和網絡化優化農業資源、環境、設施裝備等農業生產要素的配置，實現農業產業發展的全面感知、定量決策、智能控制。

　　第四，堅持和合共生的發展理念，推動農業可持續發展。注重政策措施的環境標準，加快發展生態低碳農業，推進農業發展全面綠色轉型。中國現行農業補貼政策中對于化學物質的投入關注度高，雖然能在短期內實現糧食產量增長，但過量使用會對耕地地力、鄉村生態環境造成不可逆轉的破壞，農業生產環境、農村人居環境受到很大挑戰。因此，要遵循城鄉長期共生的客觀規律，重視農業農村的多功能性，除了保障糧食和重要農產品供給，在鄉村產業融合發展中要進一步挖掘生態涵養、休閑觀光、文化傳承體驗等功能，研究可再生資源的綜合利用技術，推進傳統鄉村產業實現綠色循環低碳發展，加強地方優勢特色農產品品牌化建設，以綠色發展、產業興旺驅動宜居宜業和美鄉村建設。

孫運宏,江蘇省社會科學院,202402