一、問題提出

　　實現減污降碳協同效應、推動應對氣候變化和環境污染治理統籌融合是深入打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設、協同推動經濟高質量發展和生態環境高水平保護的現實要求。黨的十八大以來，中國以解決生態環境領域突出問題為導向，深化生態文明體制改革，編制國家應對氣候變化規劃，加快構建現代環境治理體系，推動實現生態環境質量持續改善，碳排放強度顯著降低。但目前，生態環境保護形勢依舊嚴峻復雜，環境保護與經濟發展的矛盾依然突出，綠色發展之路任重道遠。面對推動高質量發展、促進環境質量改善和實現 “雙碳” 等多重目標，中國提出 “推動實現減污降碳協同效應”，以統籌應對氣候變化和解決生態環境污染問題。黨的二十大對 “推動綠色發展，促進人與自然和諧共生” 作出戰略部署，提出要 “統籌產業結構調整、污染治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長”。那么，減污降碳何以存在協同效應?何為減污降碳協同效應?如何推動實現減污降碳協同效應?面向全面建設社會主義現代化國家的新征程，闡明減污降碳協同效應的生成邏輯，闡釋減污降碳協同效應的科學內涵，探尋減污降碳協同效應的實現方略，不僅有利于深化減污降碳協同效應的學理研究，而且對新征程上協同推進減污降碳，促進經濟社會發展全面綠色轉型，建設人與自然和諧共生的中國式現代化和實現美麗中國建設目標具有重要的現實意義。

　　長期以來，溫室氣體減排和環境污染治理的政策制定一直被視為兩項獨立工作。20 世紀 90 年代，有學者在對溫室效應的研究中發現，溫室氣體減排政策的實施會導致環境污染物排放量減少。2001 年，聯合國政府間氣候變化專門委員會 (IPCC) 第三次評估報告中首次提出 “協同效應” 概念，描述了控制溫室氣體排放的政策制定會產生非氣候效益，并在報告中強調溫室氣體減排措施的實施同樣會帶來大氣環境的污染治理效益，引起了學術界對 “減污” 和 “降碳” 兩者關系的重新思考。此后，協同效應逐步成為氣候變化領域的研究重點，國際機構和學者對其內涵進行了界定與分析。美國國家環境保護局 (EPA) 認為，為減緩氣候變化等主要目標而實施的政策所附帶或額外的效益即為協同效應，也稱為 “多重效益”。經濟合作與發展組織 (OECD) 提出，除減緩氣候影響的直接效益之外，應對氣候變化政策還會帶來廣泛而多樣的附帶效益，這些效益即為 “協同效應”。立足中國的實際國情與發展目標，中國生態環境部環境與經濟政策研究中心認為，協同效應包括兩個方面，一方面是溫室氣體減排過程會減少其他環境污染物的排放，另一方面在生態文明建設過程中對環境污染治理也會導致溫室氣體的協同控制。李麗平等認為，在討論環境保護和氣候變化的協同效應時，也應注意到污染治理與溫室氣體控制之間的負協同關系，即污染減排措施的實施也會造成能源消耗，產生碳排放。王金南等指出，溫室氣體與大氣污染物存在 “同根同源同步” 的關系，而對氣候變化和大氣污染的綜合治理能夠以最小的成本解決既定目標下的大氣污染和氣候變化問題。

　　隨著可持續發展和綠色發展理念的深入貫徹，諸多學者對減污降碳協同效應的學術研究逐步深入經濟社會系統各領域，針對各領域環境污染和溫室氣體的治理特性，探索減污降碳協同效應的實現路徑。Mao 等通過考察中國交通運輸業二氧化碳和局域大氣污染物的協同減排情況，歸納總結了碳稅、能源稅等多項政策工具的減污降碳協同效應。傅京燕等圍繞溫室氣體減排的協同效應，驗證了電力行業碳減排措施在全國范圍內的減污降碳協同效應。陳曉紅等綜合考慮大氣污染和碳排放同根同源特性以及工業行業特點，提出產業結構、投資規模、能源效率、能源消費結構的調整均有利于強化減污降碳協同效應。劉華軍等將減污降碳協同效應納入 3E 績效研究框架進行考察，提出減污降碳協同效應的實現是助推中國 3E 系統及各子系統提升的重要力量。以上文獻深化了減污降碳協同效應的內涵認知，推動了減污降碳協同效應的學理研究。

　　與已有研究相比，本文從三個方面進行拓展。一是深刻闡明減污降碳協同效應的生成邏輯。當前研究鮮有關注減污降碳協同推進的內在原因。本文基于理論邏輯和歷史邏輯，分析環境污染和氣候變化的內在聯系，明晰減污降碳協同效應的實現基礎，以解答減污降碳何以存在協同效應。二是闡釋減污降碳協同效應的深刻內涵。從追溯減污降碳協同效應的概念起源出發，系統梳理減污降碳協同效應概念的發展脈絡，探尋減污降碳協同效應的理論淵源。現有文獻對于減污降碳協同效應的內涵解讀多從減排視角出發，但對減污降碳效應的認識不能只局限于生態環境和氣候變化領域，應以全局視角出發對其內涵進行把握。因此，本文在綜合考慮環境污染防治、應對氣候變化和高質量發展等多重目標基礎上，系統闡釋減污降碳協同效應的科學內涵。三是探討減污降碳協同效應的實現方略。實現減污降碳協同效應是推動中國經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手，涉及經濟社會系統的各個方面。本文將厘清現階段實現減污降碳協同效應的現實挑戰，從政策創新、市場開拓和研發合作三個方面探討減污降碳協同效應的實現方略，以期以高水平保護支撐高質量發展，助力實現建設美麗中國目標。

　　二、減污降碳協同效應的生成邏輯

　　立足環境污染與碳排放同根同源同過程的特性，中國秉持系統觀念，積極推進環境污染防治工作和應對氣候變化行動，為減污降碳協同效應的實現提供了堅實基礎。下面通過分析減污降碳協同推進的理論邏輯和歷史邏輯，揭示減污降碳效應的生成邏輯。

　　(一)理論邏輯

　　立足中國對高碳能源的高依賴性和結構性污染問題突出的現實國情，溫室氣體和環境污染物的產生同根同源，治理重點領域高度重合。對此，中國提出實現減污降碳協同效應，把握環境污染防治和氣候治理的整體性，是馬克思主義系統觀念在生態環境領域的直接體現和深化運用。

　　環境污染物和溫室氣體排放同根同源

　　環境污染物和溫室氣體排放具有同根同源的特性，能源的消耗利用是環境污染物和二氧化碳等溫室氣體產生的主要根源。能源物質 (特別是化石能源) 的化學特性決定了其在燃燒過程中內含的硫、氮等元素將隨著碳元素的氧化轉化并釋放，產生 PM2.5 等細顆粒排入大氣之中，形成二氧化硫、氮氧化物等典型的環境污染物。立足于中國富煤貧油少氣的能源資源稟賦，化石能源由于其廣泛可用性和經濟可行性，在工業生產、交通運輸和城鄉建設等社會活動中被廣泛使用，經濟的快速增長需要密集的能源消費活動作為支撐。據統計，中國由化石能源燃燒產生的碳排放量占到碳排放總量的近 90%，幾乎全部的二氧化硫和氮氧化物以及約 85% 的一次 PM2.5 排放均來自于能源燃燒和加工利用過程，印證了環境污染物和溫室氣體排放的同根同源特性。環境污染防治與應對氣候變化密不可分，減污降碳協同推進在根源上具有密切的內在關聯，為減污降碳協同效應的實現提供科學基礎和先決條件。

　　污染防治和氣候治理重點領域高度重合

　　人為活動是溫室氣體排放和環境污染的根源所在。中國能源、產業和交通運輸結構均以化石碳基為主，減污與降碳的控制對象高度重合，減排措施和效果具有相通性。中國產業結構以重化工業為主，在經濟社會發展目標下，全社會不斷釋放出對電力、鋼材和水泥等基礎性工業原料的剛性需求，電力熱力、鋼鐵和水泥生產等工業生產活動成為溫室氣體和污染物的主要排放源。在交通運輸行業，2012—2022 年公路貨運量比重均在 70% 以上，公路承擔著主要的貨物運輸任務，而公路運輸的能源消耗量及污碳排放量均高于其他貨運方式。中國正處于城鎮化的快速發展時期，每年新增建筑建設規模巨大，人民群眾對建筑的健康性、功能性和舒適性要求日益提高，建筑能耗及碳排放總量、強度均呈現剛性增長趨勢。從治理領域來看，工業生產、交通運輸、城鄉建設等均是污染防治和氣候治理的重點領域，均需要通過調整生產方式等治理舉措，在兼顧經濟發展的情況下，統籌減少溫室氣體和環境污染物排放，提升減污降碳綜合效能。

　　系統觀念在生態環境領域的體現與運用

　　系統觀念是馬克思主義認識論和方法論的重要范疇，是馬克思主義政黨基礎性的思想與工作方法。恩格斯指出：“關于自然界所有過程都處在一種系統聯系中的認識，推動科學到處從個別部分和整體上去證明這種系統聯系”，正與 “萬物并育而不相害，道并行而不相悖” 的中國傳統價值理念相契合。環境污染物復雜多樣，難以統籌管理，而碳排放與各類環境污染物排放之間同源，通過對減污降碳協同治理能夠有效節約環境治理成本，降低社會生產活動的負外部性。環境污染和氣候變化二者緊密關聯，過量的碳排放會導致極端天氣增多等不利氣候變化，加劇環境污染;環境污染物的過量產生會對氣候條件造成影響，提高氣候風險，而且在污染治理過程中，某些減排工藝與設施的使用也會產生一定的碳排放，帶來減污與降碳的 “負協同”。從時間維度上看，“減污” 響應了人民群眾對環境質量改善的現實需要，而 “降碳” 則是在充分考慮氣候變化的中長期影響下，以切實行動降低氣候變化的不利影響和風險，兩者是同向的，同為生態文明建設的重要組成部分。基于環境污染防治和應對氣候變化的內在關聯性，協同推進減污降碳是系統觀念在生態文明具體實踐中的直接體現與深化運用，成為綠色發展路徑的創新探索。

　　(二)歷史邏輯

　　立足環境污染的嚴峻緊迫形勢和氣候變化帶來的長期不利影響，生態環境的多目標治理要求進一步凸顯，中國將應對氣候變化目標任務融入生態環境保護規劃，走出一條符合國情的溫室氣體減排道路。減污降碳協同效應具備了基本的實現條件與行動基礎。

　　持續推進污染防治，積極應對氣候變化

　　2013 年，區域性嚴重霧霾污染天氣在中國頻繁出現，在 74 個以新空氣質量標準監測的城市中僅有 3 個城市空氣質量達標，占 4.1%，全國空氣質量不容樂觀。為應對日益凸顯的以重度霧霾為代表的區域復合型大氣污染，中國深入開展為期五年的大氣污染防治行動，推動中國大氣污染防治工作由 “總量減排” 向 “效益改善” 轉變、由局部地區治理向跨區域聯防聯控轉變。2015 年修訂的《中華人民共和國大氣污染防治法》提出 “對大氣污染物和溫室氣體實施協同控制”，在法律層面首次確定了 “協同控制” 的指導原則。面對水質明顯惡化和土壤污染嚴重等環境污染問題，“水十條” 和 “土十條” 相繼出臺。隨后，藍天保衛戰正式打響，提出 “大幅減少主要大氣污染物排放總量，協同減少溫室氣體排放”。在 “雙碳” 目標提出之前，中國的環境治理政策鮮有考慮協同控制碳減排，僅有與應對氣候變化聯系較為密切的大氣污染治理政策對其有所兼顧。2020 年，中國作出實現 “雙碳” 目標的莊嚴承諾，為減污降碳協同推進提供了重要契機。2021 年，《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》和《2030 年前碳達峰行動方案》相繼出臺，為實現 “雙碳” 目標提供了戰略支撐，減污降碳成為碳達峰碳中和 “1+N” 政策體系的重要內容。在鞏固環境污染治理成果的基礎上，中國統籌應對氣候變化與生態環境保護相關工作，編制應對氣候變化國家戰略規劃，為協同推進減污降碳積累了豐富的實踐經驗。

　　完善環境經濟政策，推動綠色低碳轉型

　　生態環境多目標治理要求凸顯，環保資金需求急劇擴張，僅依靠政府財政難以支撐，以經濟手段發揮市場作用引導社會投融資支撐綠色項目成為必然選擇。中國堅持激勵與約束并舉，重視發揮環境經濟政策在生態環境保護中的重大作用，以服務綠色發展為戰略導向，以金融創新為重要手段，推動構建綠色金融體系。在綠色發展理念引導下，環境財政、環境資源價值核算等領域指引文件相繼發布，探索生態補償機制、環境信息披露等配套制度建設，引導社會資本綠色投融資，政策綠色化水平逐步提高，激勵作用進一步顯現。排污權、碳排放權等環境權益有償使用和交易試點工作相繼開展，試點地區相繼制定出臺交易管理辦法，引導環境權益交易活動順利開展。受發展階段所限，兩類環境權益交易相分離，排污權交易試點先于碳排放權交易進行，雖沒有完全符合減污降碳協同推進的治理要求，但排污權交易市場的先試先行為后續碳排放權等生態環境權益市場的建設提供了重要實踐參考。2021 年，經過近十年的試點交易，全國碳排放權交易市場正式上線，成為全球覆蓋溫室氣體排放量最大的碳市場。同年，《大氣污染防治資金管理辦法》制定并發布，要求規范大氣污染防治資金管理，提高財政資金使用效益，支持大氣污染防治和協同應對氣候變化相關工作。2022 年，中國政府對培養發展全國統一的生態環境市場作出部署要求，要求發揮市場的規模效應和集聚效應，推動有效市場和有為政府更好結合。在環境經濟政策指引下，氣候友好理念逐步融入經濟社會系統，探索形成協同生態環境保護和經濟綠色轉型發展的長效動力，為減污降碳協同效應的實現創造了良好的市場基礎。

　　強化科技創新支撐，推動調整經濟結構

　　新時代以來，中國大力推動生態環保技術創新，引導能源、工業和交通運輸等領域結構調整。2016 年，中共中央、國務院印發《國家創新驅動發展戰略綱要》，提出 “發展資源高效利用和生態環保技術”，引導完善環境技術管理體系建設，強化中國環境承載能力。中國深入踐行能源安全戰略，堅持能源安全保障和綠色低碳轉型并重，推動煤炭和新能源優化組合，煤炭能源消費占比由 2012 年的 68.5% 降至 2022 年的 56.2%，下降了 12.3 個百分點，開展淘汰不達標燃煤機組和促進石化產業結構轉型等工作，加快建立多輪驅動的能源供應體系。工業領域深度調整產業結構，強化 “節能監察 + 節能診斷” 雙輪驅動，嚴格執行能效約束與產能置換，推動傳統工業產業 “三化” 升級。立足城鄉建設的高耗能問題，中國著力提升建筑能效水平，探索建設光儲直柔建筑，實施城市公共交通優先發展戰略，推廣節能低碳型交通工具，積極構建綠色低碳綜合交通運輸體系。在 “雙碳” 目標指引下，中國把應對氣候變化等作為國家基礎研究和科技創新重點領域，推動重點行業節能降碳技術改造和綠色技術研發升級，持續開展國家重點實驗室體系重組，組織實施國家重點研發計劃 “可再生能源技術” 等 20 余個重點專項以及 “變革性潔凈能源關鍵技術與示范” 等戰略性先導科技專項，探索 “技術 + 金融” 融合的轉移轉化模式。新時代以來，適應氣候變化的生態環境科技創新體系逐步完善，為減污降碳的協同推進提供了重要技術支撐。

　　三、減污降碳協同效應的內涵闡釋

　　協同推進環境污染治理和應對氣候變化是深入打好污染防治攻堅戰、推進生態文明建設實現新進步的重要內容。本部分以減污降碳協同效應的概念溯源為出發點，梳理其概念發展脈絡，并結合中國國情對減污降碳協同效應的中國內涵進行闡釋。

　　(一)減污降碳協同效應的概念演進

　　減污降碳協同效應源于協同學理論與國際綠色低碳發展實踐的結合。發達國家應對氣候變化的實踐研究發現，降碳政策的實施將獲得 “減污” 的額外效益并降低社會總減排成本。隨著研究范圍擴展至發展中國家，協同效應的概念加入了對發展要求的考量，而在中國的污染減排研究中，減污降碳協同效應的概念界定延伸至 “污碳并重” 的雙向協同。

　　“協同學” 與 “協同效應”

　　“協同” 的理念產生于自然科學領域。1971 年，聯邦德國物理學家哈肯提出了 “協同學” 的概念，將其定義為 “系統的各部分之間互相協作，結果整個系統形成了一些微觀個體層次不存在的新的結構和特征”，是研究系統之間的共同性以及協調達到共同目標的機理與規律的一門學科。協同學認為，復雜開放系統中大量子系統的影響、聯系與相互作用會產生整體效應或集體效應，即協同效應，這種效應使非封閉系統的穩定狀態逐步轉變，其作用的結果將大于各種子系統單獨作用的總和，產生 “1+1>2” 的效果。隨著對協同效應研究的深入，其理論逐步延伸至經濟、社會和文化等社會科學領域。坎貝爾指出，協同就是 “搭便車”，企業通過尋求合理的運營投資和管理戰略安排，有效配置生產要素以實現協同效應，使公司得以利用現有優勢，開拓發展空間。自此，協同學在學術界受到了廣泛關注，逐步發展成一門多學科交融的新興學科。

　　日益嚴峻的氣候變化問題引起了世界范圍內社會各界的關注，氣候政策的協同效應逐漸成為氣候變化領域的研究熱點。20 世紀 90 年代，Ayres 等在對溫室效應的研究中發現溫室氣體減排政策的實施同樣會導致其他環境污染物排放量的減少，由此提出了 “伴生效應” 的概念。而后，“次生效應” 被提出并用以描述溫室氣體減排措施對大氣污染的減排效益。在伴生效應、次生效應等概念的基礎上，聯合國政府間氣候變化專門委員會 (IPCC) 第三次評估報告中以 “協同效應” 描述了氣候政策也會促進額外目標的實現，這些額外目標 (如社會公平、可持續發展等) 在政策制定之時就已被考慮在內。而后，EPA、OECD 等機構相繼指出，氣候治理措施會產生超越其減排目的的協同效應，并強調環境收益是溫室氣體減排政策附加效益的最主要方面。自此，溫室氣體與大氣污染之間的協同效應獲得了普遍共識。在 IPCC 第五次報告中，IPCC 指出一項旨在實現一個目標的政府政策或措施往往會對其他目標產生積極或消極的影響，其中積極影響為 “協同效應”，而且溫室氣體排放的緩解可能影響如能源安全等其他目標的實現，而其協同效應很大程度上取決于發展背景和干預的規模。國際機構，尤其是發達國家對于協同效應概念的詮釋，主要是從減緩氣候變化的視角出發，體現全球各國對溫室氣體減排重視程度的加深，協同效應概念的提出和推廣成為持續推進國際社會應對氣候變化決策制定的重要力量。

　　“協同效應” 納入對發展問題的考量

　　20 世紀 90 年代，西歐諸多發達國家呼吁國際社會應高度重視氣候變化問題，著力從溫室氣體減排的協同效應出發強調其合理性，促使中國、印度等發展中國家中的主要環境污染國參與應對全球氣候變化。協同效應納入對發展問題的考量，具有對發展中國家的特殊指導意義。

　　歐美等發達國家和地區早已完成了工業化進程，其環境污染已得到基本治理，而對處于工業化初期的發展中國家，局域的經濟發展和環境污染治理工作重要性更為凸顯，碳減排的激勵與動機相對缺乏。基于發展中國家對經濟發展的要求，協同效應的概念內涵不再局限于說明溫室氣體減排政策所帶來的環境污染治理效益，還增加了對自身發展要求的考量。亞洲發展銀行 (ADB) 提出，協同效應可以從兩個角度定義：其一，從全球氣候變化的視角看，協同效應是 “從減緩氣候變化的各項措施中產生的超越了溫室氣體減排目的的附加效益”;其二，從地方視角來看，溫室氣體減排政策的協同效應還應包括發展問題，如國民健康問題、能源安全問題以及其他社會問題等。日本環境省指出協同效應在針對減少溫室氣體排放的同時也應注重滿足發展中國家的需求，其中最重要的需求就是在社會快速階段的環境保護問題。在推進全球氣候治理進程中，多數發展中國家依舊處在現代化初期階段，其環境污染治理和溫室氣體減排的治理過程往往是并行的，并將持續數十年，也就使得發展中國家更應注重減污降碳的協同，在實現環境治理的同時推進社會經濟的可持續發展。立足對發展中國家發展情況的現實考量，協同效應的概念內涵拓展至強調應對氣候變化對推動發展中國家可持續發展事業的協同促進作用，促使發展中國家形成積極、高效的氣候治理政策。

　　由 “單向協同” 至 “污碳并重”

　　考慮到應對于氣候變化對于履行在全球氣候治理方面的國際義務與責任及對國內地方層面環境污染治理政策的制定與實施均具有深遠影響，中國更為關注溫室氣體與局部地區環境污染物的協同減排關系。協同效應的理念也由此進一步拓展，由歐美等發達國家和地區所關注的 “降碳” 政策對環境治理的 “附加效益” 延伸至中國所強調的環境污染治理和應對氣候變化的協同 “并重”。

　　中國生態環境部環境與經濟政策研究中心認為，協同效應是一個辯證的概念，包括減污對降碳的協同和降碳對減污的協同兩個方面，而且兩方面均既有正效應也有負效應，既要實現減排成本的協同下降，也要在優化環境治理過程中注意節能降耗問題，避免減污與降碳顧此失彼，這一概念更為貼合中國的實際國情與發展要求。IPCC、OECD 等組織多從貨幣化角度界定協同效應，即實施與氣候變化相關的政策對于人體健康、經濟發展及其他社會層面所產生的經濟效益，這種效應一般是單向的。而中國更偏向于從物質化角度考慮減污降碳協同效應，既可以是與氣候變化相關的政策對環境污染物的影響，也可以是對環境污染物采取的政策措施對氣候變化所產生的影響。基于對污染防治與氣候治理的系統性認識，中國提出要對減污降碳進行一體謀劃部署，強調在環境和氣候治理的政策設計上統籌考慮其所有實施效果，追求在有限的經濟資源約束下最大程度地實現減緩氣候變化和減少環境污染物排放。減污和降碳一體兩面，分別對應環境質量改善和碳達峰碳中和目標，“減污” 旨在推進環境污染防治，減少環境污染物排放總量，改善環境質量;“降碳” 旨在通過控制二氧化碳等溫室氣體排放，應對以全球變暖為顯著特征的氣候變化，兩者均是在持續改善環境質量和減緩與適應氣候變化的現實要求下，實現以高水平保護支撐高質量發展的重要舉措。面向生態環境的多目標治理要求，中國對于減污降碳協同效應的概念界定是 “污碳并重” 的，既要切實改善環境質量，又要統籌應對氣候變化，其概念的提出為中國持續推進生態文明建設提供了新的政策思路。

　　(二)減污降碳協同效應的中國內涵

　　作為世界上最大的發展中國家，面對推動經濟高質量發展、促進生態環境質量改善和實現碳達峰碳中和等多重目標，中國不可能延續西方傳統現代化的老路，而是選擇生態優先、綠色發展，建設人與自然和諧共生的中國式現代化。所謂減污降碳協同效應指同時統籌大氣環境、水環境、土壤環境、溫室氣體等領域減排要求，推動環境多污染物與溫室氣體的協同減排。實現減污降碳協同效應是中國對生態文明建設進程的系統性、整體性把握，是在生態環境保護領域貫徹新發展理念的重要體現，其核心在于推進經濟社會發展綠色轉型以兼顧實現經濟高質量發展與解決生態環境治理問題，增加經濟增長綠色動能，全面提高生態環境治理綜合效益。

　　推動實現減污降碳協同效應上升為生態環境保護國家意志

　　面對環境污染的嚴峻緊迫形勢和氣候變化帶來的長期不利影響，中國積極響應人民群眾對優美生態環境的現實訴求，統籌應對氣候變化和環境污染治理，推動實現減污降碳協同效應已然上升為國家意志。為落實推動綠色低碳發展的現實要求，中國適時作出實現減污降碳協同效應的戰略決策，以習近平同志為核心的黨中央多次就實現減污降碳協同效應作出重要指示，統籌氣候治理與污染防治的頂層設計逐步加強，為協同推進減污降碳提供了思想指引和根本遵循。繼 “雙碳” 目標提出后，應對氣候變化逐步納入生態文明建設總體布局，2020 年 12 月，中央經濟工作會議指出，“要繼續打好污染防治攻堅戰，實現減污降碳協同效應”。2021 年 1 月，生態環境部印發《就統籌和加強應對氣候變化與生態環境保護相關工作的指導意見》，指出要推動環境污染物與溫室氣體減排措施深度融合。同年，《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和 2035 年遠景目標綱要》圍繞持續改善環境質量提出 “協同推進減污降碳” 的戰略要求。2022 年，生態環境部等七部門聯合印發《減污降碳協同增效實施方案》，對推動減污降碳協同增效作出系統部署，推進形成減污降碳協同推進的工作格局。同年，黨的二十大報告進一步明確指出，“推進美麗中國建設，就是要統籌產業結構調整、污碳治理、生態保護、應對氣候變化，協同推進降碳、減污、擴綠、增長”，中國生態文明建設邁入溫室氣體和環境污染物協同治理的新階段，“減污” 與 “降碳” 雙目標驅動的環境治理觀念逐步延伸至經濟社會系統的方方面面。

　　協同推進減污降碳是經濟社會發展全面綠色轉型的重要抓手

　　生態環境問題歸根到底是經濟發展方式的問題。減污與降碳一體兩面，是立足新發展階段對氣候治理與環境保護工作的統籌考量，需要基于經濟不斷增長的基礎進行探討，落腳到促進經濟社會更高水平、更高質量的發展要求上來。對經濟社會系統的影響而言，減污與降碳涉及多個系統、多個部門，不能只盯著環境治理，而是要兼顧經濟社會發展問題，算好生態文明建設全局的整體賬、長遠賬。減污降碳協同效應的實現不僅要達到環境污染防治和氣候治理的減排增效，更要滿足經濟社會發展全面綠色轉型的要求。綠色轉型與減污降碳二者是目的與手段的關系。減排不是減生產力，也不是不排放，而是在經濟發展中促進綠色轉型進而實現更大發展，“運動式降碳”“碳沖鋒” 甚至 “拉閘限電” 等急于求成的減排措施明顯違背了發展與保護的辯證統一關系，對經濟發展和社會穩定造成了沖擊。簡單從末端減排出發進行的環境治理工作顯然不能滿足高質量發展要求，應當正確處理減污降碳與能源安全、產業鏈供應鏈安全和群眾正常生活的關系，從結構轉型視角挖掘推進綠色發展的增長點，先立后破，協同完成經濟發展與污染防治、氣候治理等多重任務。減污降碳協同效應抓住資源利用這一源頭，緊扣結構調整這一關鍵，倒逼經濟結構綠色轉型，改變了以往以末端減排為核心的環境治理理念，轉而以生態環境保護的整體性出發，從環境污染物和溫室氣體減排的根源性問題出發把握其內在聯系，探索在生態保護中實現高質量發展的新路徑。

　　實現減污降碳協同效應有力推動生態環境治理體系和治理能力現代化建設

　　減污降碳協同效應強調從污染源頭處預防和控制各項環境污染物與溫室氣體的排放，各級各部門不斷強化對減污降碳協同效應的認知，以降碳為牽引推動結構調整與布局優化，增強應對氣候變化整體合力，以更小成本實現更優環境治理效果。研究表明，降碳政策對于減污與降碳具有幾近一致的協同效應，而且降碳政策的協同減污效果會隨著實施時間的延長而愈發顯著，根本原因在于溫室氣體排放與各類污染物間的高度同源關系，通過降碳可以統籌各類環境污染物的減排行動。隨著 “雙碳” 目標的提出，應對氣候變化被納入生態文明建設整體布局，針對實現減污降碳協同效應的實踐要求已經融入生態環境治理體系和治理能力建設之中，強化環境質量改善和溫室氣體減排的協同管理，為推進生態文明建設提供了重要支撐。中國減污降碳協同效應實現方略在探索中逐步完善，制度體系、市場發展、機制探索等各項任務系統推進。《中華人民共和國大氣污染防治法》《中華人民共和國節約能源法》等各類環境法規專門加入了應對氣候變化的考量，針對重點行業的碳監測評估、“三線一單” 減污降碳協同管控試點和碳排放環境影響評價試點工作等政策部署相繼展開，用能權、用水權和碳排放權等各類環境權益市場建設有序推進，各省份針對地方發展情況制定減污降碳地方行動方案，推進環境治理方式革新。中國踐行頂層設計和基層探索 “上下聯動” 的發展路徑，在國家治理體系的系統性框架中統籌考慮環境和氣候治理問題，推動具有中國特色的制度優勢轉化為治理優勢，推進建設中國生態環境治理體系和治理能力現代化。

　　四、減污降碳協同效應的現實挑戰與實現方略

　　減污降碳協同治理體系的建立是實現生態環境根本好轉和 “雙碳” 目標的關鍵內容。本部分立足黨中央、國務院關于協同推進減污降碳的部署要求，厘清實現減污降碳協同效應所面臨的現存問題與挑戰，對推動實現減污降碳協同效應的國家方略進行探討，建設減污降碳協同治理體系，以期高效完成環境污染防治和氣候治理任務，推動生態文明建設向縱深邁進。

　　(一)實現減污降碳協同效應的現實挑戰

　　減污降碳制度保障亟待加強

　　一是保障實現減污降碳協同效應的法律尚未制定和出臺。作為國家環境治理的基本法，《中華人民共和國環境保護法》僅以 “國家倡導低碳、環保出行”“公民應當增強大氣環境保護意識” 等倡導性條款指引應對氣候變化，缺乏能夠具體落實控制溫室氣體排放的法律法規。與氣候治理聯系相對密切的大氣污染防治法僅提及 “對大氣污染物與溫室氣體實施協同控制” 這一原則性條款，未能提供明確的溫室氣體治理方案，其余環境法對推動溫室氣體減排更鮮有涉及。二是溫室氣體控制的制度建設存在碎片化問題。近年來，國家對于應對氣候變化愈發重視，陸續出臺《2030 年前碳達峰行動方案》等相關文件，其中不乏對控制溫室氣體的政策引導，但這些條款多分散于中國參與的國際條約與協定、政府政策文件及部門規章之中，專門的法律法規依舊缺失，系統性的溫室氣體控制法制框架尚未形成。溫室氣體治理方案具體實施環節的執行力和可操作性極大受限，針對環境污染治理和氣候治理的具體實施環節難以統籌開展。三是減污降碳制度協同基礎較為薄弱。相比于氣候治理，中國的環境治理制度發展較為成熟，如何實現減污與降碳在制度建設上的有機銜接成為現階段協同推進減污降碳的現實難題。在生態環境行政執法檢查中，碳排放執法監管的手段和方法尚未成熟，環境影響評價法尚未納入對溫室氣體減排的要求，碳減排制度體系建設整體還有較大提升空間，協同推進減污降碳的制度保障亟待加強。

　　生態環境市場發展存在局限

　　中國生態環境市場建設尚處于起步階段，支撐實現減污降碳協同效應的市場作用發揮面臨制約。一是各類環境權益交易市場發展尚未成熟。用能權、用水權、排污權等環境權益交易仍處于試點狀態，交易局限于省市等行政區域之中，規模相對受限，交易形式單一，多為企業直接向地方政府購買環境權益指標。發展相對成熟的全國碳排放權交易市場僅僅覆蓋電力行業，存在配額分配不夠合理、管理層級不夠完備等問題，而且碳市場價格發現功能尚未完全發揮，碳交易價格距離發達國家存在較大差距，市場建設總體上仍處于初期階段。二是生態環境市場協調機制探索尚淺。各類環境權益市場之間在實施領域、市場范圍和交易管理等方面機制設計存在較大差異，比如排污權交易受主管部門限制，非必要不能購買，而碳排放權交易由于引入社會投資，具有一定的金融屬性。各市場界限尚未明晰，用能權、用水權聚焦環境污染和氣候治理的產生源頭管控，排污權和碳排放權等環境權益重在末端治理，導致交易制度在規制對象上交叉重疊，亟須厘清市場界限，避免市場主體的多層履約。三是標準規范支撐相對不足，市場監管面臨挑戰。生態環境市場標準化、規范化建設尚未成熟，部分市場交易法規并不完善，配套性法規可操作性不強，環境權益交易市場基礎相對薄弱，難以有效支撐實現減污降碳協同效應。綠色產品認證與評級體系存在短板，未能實現綠色產品范圍的全覆蓋，且綠色目錄更新相對滯后，交易項目的環境和氣候信息披露相對缺乏，未能形成綠色產品市場信息的數據采集和動態監測。

　　關鍵技術環節尚需研究完善

　　技術是實現碳達峰碳中和目標的重要核心，針對減污降碳協同效應實現的關鍵技術環節尚未成熟。一是碳排放核算和監測的標準體系尚未建立。現階段的環境監測設備和標準多基于環境污染防治目標建立，針對碳減排的技術和標準發展相對滯后，相應的監測、報告與核查體系尚未建立，碳減排和碳足跡的采集和核算機制存在空缺，數據核算的及時性、準確性和完整性方面有待提高，碳排放核算和標準體系尚不成熟，現有的氣候變化監測水平難以支撐更高效率、更為精準地協同推進減污降碳。碳排放核算方法較為落后，核算質量保障機制有所不足，統一規范的碳排放統計核算體系尚未形成。減污降碳協同效應指標評價的檢測過程存在流于形式的現象，存在供應商為了滿足用戶需求，調整設備技術參數的 “漂綠” 行為。二是減污降碳協同度評價方法與標準尚未成熟。面向工業等重點部門、大氣污染等重點領域以及工業園區等重點區域的減污降碳協同效應的實現情況，已有指標體系多將環境質量、碳排放強度等指標進行簡單黏合，真正適用的減污降碳協同指標不足，難以準確地評估減污降碳協同效應的實現水平，須協同環境質量標準和溫室氣體排放標準，推動完善生態環境標準體系。三是減污降碳基礎統計數據較為薄弱。中國碳排放等行業技術數據及氣候融資等經濟統計數據未得到系統統計，權威性的氣候治理數據相對稀缺和分散，邊界清晰、標準統一和可靠透明的數據儲備相對缺少，不僅對準確把握中國減污降碳協同效應實現進程造成困難，也難以為推進減污降碳關鍵技術創新提供可靠保障。

　　(二)減污降碳協同效應的實現方略

　　減污降碳協同效應的實現涉及經濟發展、社會公平與安全等諸多復雜因素，其協同治理制度體系的建設不能僅依賴生態環境部門，而是要依靠整個經濟社會系統協同發力，須統籌考慮經濟社會發展和生態環境保護，以政策和法律為基本載體，以系統觀念推動政策完善、市場發展和技術創新，為實現減污降碳協同效應提供規范化指引。

　　政策創新：健全減污降碳協同治理制度

　　推動健全減污降碳協同治理制度體系，發揮政策主導作用，統籌污染防治與氣候治理，實現依法治污與依法降碳的協同。第一，優化減污降碳協同目標與任務。目標規劃的協同與否是整個制度體系能否真正發揮減污降碳協同治理效益的關鍵。協同設定環境污染控制、溫室氣體減排與經濟發展等多方面目標，綜合考慮政策目標關聯，避免目標重疊與潛在沖突。在減污降碳協同治理總目標約束下，針對環境污染防治和氣候治理的重點領域建立跨部門協同治理機制，同步設計減污降碳一體化目標任務，在部門減排協同之中推進實現減污降碳協同效應。第二，強化實現減污降碳協同制度建設。強化污染防治與氣候治理的制度銜接，統籌考慮減污降碳的協同關系，避免和減少污染防治進程對應對氣候變化產生的負面影響。深化環境準入制度改革，堅決遏制高耗能高排放項目盲目發展，推動生產過程清潔化轉型，構建有利于實現減污降碳協同效應的產業布局。第三，推動完善減污降碳協同治理法制建設。將氣候友好理念納入生態環境法制體系之中，依托較成熟的環境污染防治法治、督查和執法制度，將碳排放監管納入生態環境保護督查執法范圍，明確各部門權責，推動專門的減污降碳法律出臺，推動污染防治和氣候治理法律內容的銜接與融合，促進形成積極應對氣候變化的生態環境保護法制體系。第四，強化多層次減污降碳協同治理。多層治理是系統轉型以及協調環境與發展目標的關鍵。協調地方、區域和國家乃至國際層面的政策行動和治理方法，設置差異化的氣候治理措施，優化聯防聯控區域劃分，構建差異化的區域性聯防聯控協同治理思路，形成并完善減污降碳地方協同治理機制，實現污碳協同治理全域聯動，形成全社會減污降碳高效協同的工作格局。

　　市場開拓：發揮市場作用推動減污降碳

　　市場在配置資源中起著決定性作用，要有效促進實現減污降碳協同效應，須培育、規范和拓展生態環境市場，充分發揮市場機制作用以協同控制環境污染物和溫室氣體排放。第一，整合生態環境交易市場。立足環境污染和碳排放同根同源的密切關系，以全國碳排放權交易市場的建立運行為重要契機，探索生態環境權益協調機制建設，推動各類環境權益納入統一的公共資源交易平臺，培育發展全國統一的生態環境市場，打通市場交易壁壘，推動各類環境市場形成良性互補關系。第二，推動環境和氣候風險管理規范化、標準化。推動環境信息披露的標準化建設，規范環境信息披露的形式、內容與規則，推動信息披露強制化進程，提高環境信息披露框架的一致性，構建公開透明的綠色信息披露平臺。建立健全綠色評級體系，在現有評級體系之中引入綠色因素，充分考慮與氣候相關的金融風險、自然資源的使用情況以及相關活動對環境的影響，強化企業對環境和氣候風險的防范意識。第三，推進市場監管公平統一。健全市場監督法律法規，完善市場監管程序，強化重點領域產品環境和氣候風險監測，將實現減污降碳協同效應融入預防性事前環境評估機制與立法當中。強化部門之間的聯動監督執法，明晰部門間權責關系，建立跨部門的監管工作聯動機制，全面提升市場監管能力，督促企業落實社會責任。第四，推動金融體系改革。促進綠色金融發展，優化投融資激勵措施，轉變公共和私人資金流動以及投資模式，以投資結構優化引導生產結構綠色轉型。防范由于潛在的環境和氣候風險所造成的金融風險，審慎對環境和氣候有害的企業進行補貼，制定綠色稅收優惠政策和生態補償機制，通過稅收減免等措施引導企業自發綠色生產經營，推動經濟和金融系統綠色轉型。

　　研發合作：推動減污降碳科技協同創新

　　減污降碳協同治理是一項綜合性極強的系統性工程，須統籌運用環境科學、經濟與管理科學、材料科學等多學科的專業知識，實現科學研究與實踐工作深度融合，推動減污降碳領域科技協同創新。第一，推進減污降碳協同度評價方法研究。建立減污降碳協同度指標體系，科學衡量各領域減污降碳協同治理效果，精準量化減污降碳協同效應的多重效益。推動建立減污降碳協同度標準體系，加強減污降碳統計核算能力建設，深化碳減排和污染治理成效核算方法研究，建立統一規范的減污降碳協同度統計核算體系，研究制定重點行業環境污染物與溫室氣體排放協同控制可行技術指南和監測技術指南。第二，建設減污降碳綠色技術創新體系。優化科技資源配置的協調性，推動不同科技計劃與研究項目的合作交流，實現國家科學創新體系的內在協同。推動環境污染治理設備節能降耗，優化工藝流程，弱化或避免環境污染防治舉措產生的氣候治理負協同效果。以突出生態環境問題為導向，開展減污降碳協同效應的基礎研究和關鍵技術攻關行動，優化科研資源配置，加強減污降碳協同增效基礎科學和機理研究，重視科研成果應用落地，根據科學研判結論反哺政策制定，探索實現減污降碳協同效應的有效模式，創新污染治理手段，以基礎科學研究助力生態環境科學技術穩步提升，建設行之有效的減污降碳協同治理科技支撐系統。

　　五、結語

　　黨的二十大報告指出，“尊重自然、順應自然、保護自然，是全面建設社會主義現代化國家的內在要求”。適逢深入打好污染防治攻堅戰和實現碳達峰目標的關鍵期，中國同時面臨環境污染治理和應對氣候變化兩大任務，理解并把握減污降碳協同效應的深刻內涵對推動生態文明建設縱深發展，進而實現人與自然和諧共生的中國式現代化具有重要的指導意義。在把握污染防治和氣候治理整體性的基礎上，中國的減污降碳協同效應概念強調從物質化角度考慮兩者的協同治理關系，核心在于推進經濟社會發展綠色轉型以兼顧經濟高質量發展與生態環境治理。減污降碳協同效應的實現關系到環境治理綜合效能的全面提高及環境效益、經濟效益和社會效益多贏局面的形成，對推動實現美麗中國建設和 “雙碳” 目標愿景，建設人與自然和諧共生的中國式現代化具有重要意義。展望未來，實現減污降碳協同效應作為中國的重點戰略布局，減污降碳協同治理成為總攬環境污染治理和應對氣候變化全局，牽引各個領域部門協同減排的重要抓手，須進一步推動政策創新、開拓市場，以有為政府和有效市場有機結合，推動減污降碳科技協同創新，構建減污降碳協同治理體系，推動生態文明建設向縱深邁進，實現美麗中國建設宏偉目標。

劉華軍;張一辰,山東財經大學經濟學院;山東財經大學高質量發展研究中心,202403