一、引言

　　土地登記制度，一般是指國家為加強(qiáng)土地管理，要求土地所有人或使用人在一定期間內(nèi)申報土地權(quán)益，經(jīng)認(rèn)可后記載于專設(shè)簿冊的法律行為，是國家管理土地和確定地權(quán)的重要措施。按照登記的時間和用途，一般又分為原始登記和變更登記兩種。前者是土地權(quán)屬關(guān)系的最初確認(rèn)登記，通常結(jié)合土地清查進(jìn)行;后者則是土地在原始登記之后，又有轉(zhuǎn)移、變更、注銷及其他權(quán)利的設(shè)立和變更事項，則另行申請登記。本文討論的登記制度屬于后者，而登記的目的主要是確定產(chǎn)權(quán)的流動及其歸屬，保障土地交易安全，從而起到權(quán)利證明的作用。權(quán)利證明是確定權(quán)利存在及歸屬的關(guān)鍵，契約憑證則是自古以來以土地交易方式完成權(quán)利流轉(zhuǎn)的重要依據(jù)。民國時期，隨著西方 “物權(quán)法定” 原則以及產(chǎn)權(quán)登記的傳播，我國傳統(tǒng)的土地白契、親鄰見證等證明地權(quán)轉(zhuǎn)移的方式逐漸發(fā)生變化。近年來，有學(xué)者以立法為核心，探討民國土地登記制度背后的法理 [1]。還有學(xué)者從司法角度出發(fā)，闡述北洋政府和南京國民政府致力于推廣新的官方產(chǎn)權(quán)證明，強(qiáng)調(diào)驗契執(zhí)照和不動產(chǎn)登記證等在司法訴訟中的證據(jù)力 [2]。除了法學(xué)實踐，學(xué)者以社會學(xué)、歷史學(xué)等視角為基礎(chǔ)，闡釋土地契證的變遷，考證民國土地交易登記與國家的關(guān)系 [3]。

　　目前學(xué)界對民國土地交易管控的研究，大多從法學(xué)邏輯和歷史考據(jù)的角度出發(fā)，關(guān)注土地權(quán)屬登記的歷史發(fā)展及制度建設(shè)，并指出這些法律措施的變化以及對訴訟行為的影響。總體來說，相關(guān)研究停留在登記制度的歷史變遷及法律功能，對于土地交易登記制度經(jīng)濟(jì)學(xué)價值的討論還不夠完整。除卻具體措施的公證、證據(jù)效力，民國時期土地交易的登記制度在成本收益、安全效率方面也發(fā)揮重要作用。故本文擬從 “法律成本與效益” 的視角出發(fā)，闡述私人土地交易的登記制度，意在揭橥其經(jīng)濟(jì)功能及不足之處，并為當(dāng)今土地交易登記提供歷史鏡鑒

　　二、從習(xí)慣到制度：土地交易登記的歷史變遷

　　傳統(tǒng)社會是 “熟人社會”，故土地交易更仰賴 “熟人” 的居間促成，多通過雙方簽訂交易契約，進(jìn)行土地交割。其中，親鄰見證和中人擔(dān)保是最重要的權(quán)利保障方式，而國家公權(quán)力主導(dǎo)下的土地登記制度往往處于 “備而不用” 的狀態(tài)。民國時期，隨著社會人口流動性的增強(qiáng)，“陌生人社會” 逐漸形成，土地交易的潛在風(fēng)險日益突出，國家對社會的管控力度也不斷加大。傳統(tǒng)土地交易方式不足以管控交易風(fēng)險，于是包括土地登記在內(nèi)的土地立法應(yīng)運而生，登記制度遂成為確保交易安全的重要制度，當(dāng)然這一轉(zhuǎn)變是緩慢的。

　　(一)白契與中證：傳統(tǒng)地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

　　傳統(tǒng)土地交易是通過簽訂地契的方式來達(dá)成的。地契又分為白契(草契)和紅契。白契是指未經(jīng)官府驗證的契約，而紅契是指經(jīng)過官府驗證并納稅加蓋官印的契約。理論上，紅契更能得到官方保護(hù)，換言之，它是古代經(jīng)過公權(quán)力 “公證” 的契約，一旦出現(xiàn)違約狀況，紅契作為證據(jù)的證明力更強(qiáng)。但是民間買賣土地房屋時，習(xí)慣的力量依舊強(qiáng)大，通常不用紅契，而用白契，即由交易雙方協(xié)商擬訂，最終簽訂由中人作保并簽名蓋章的契約。其內(nèi)容包括交易性質(zhì)、產(chǎn)業(yè)面積、交易條件等。雖未經(jīng)官府蓋章及納稅，但 “民有私約如律令”，一旦出現(xiàn)違約糾紛，官府同樣認(rèn)可白契的法律效力。即便清代法律要求土地交易必須簽訂紅契，但絕大多數(shù)民間交易仍以白契的方式進(jìn)行。

　　所以，同樣作為交易規(guī)則，紅契乃 “國法”，而白契則是 “習(xí)慣”(或 “私約”)。紅契的優(yōu)點是由國家確定土地權(quán)利歸屬，且作為證據(jù)的證明力較強(qiáng);缺點是程序復(fù)雜，因涉及交稅而增加買賣雙方的交易成本。白契的優(yōu)缺點剛好與紅契相反，但在 “熟人” 社會中，因為親鄰和中人的存在，白契能夠在不納稅的情形下，填補(bǔ)國家公權(quán)力保障的缺失，至少在表面上，能夠大大降低交易成本。故而傳統(tǒng)社會的土地交易，只要沒有強(qiáng)買、盜賣情節(jié)，外用白契交易，內(nèi)有親鄰背書，即能產(chǎn)生確權(quán)效果。所以傳統(tǒng)土地登記與近代以具有法律公信力的土地證書來保證準(zhǔn)確性與真實性的方式相去甚遠(yuǎn)

　　隨著社會不斷開放，相對閉塞的地域也在經(jīng)濟(jì)交流中互相借鑒，而土地買賣的實質(zhì)是土地權(quán)利的流轉(zhuǎn)，并非僅限于土地實物之間的變換，由此必然產(chǎn)生復(fù)雜多變的土地權(quán)利體系 [4]。長此以往，土地交易將存在無法預(yù)知的風(fēng)險，導(dǎo)致 “私人確權(quán)” 無法強(qiáng)力保障交易安全。而交易安全最核心的內(nèi)容在于土地權(quán)利流轉(zhuǎn)過程中交易行為(權(quán)益)的可預(yù)測性與合理性，其聚焦于合法權(quán)益不被隨意侵奪，進(jìn)而體現(xiàn)法律權(quán)威 [5]。據(jù)此，土地交易權(quán)益需要國家強(qiáng)制力予以維系才能穩(wěn)定，而登記制度也順理成章地成為近代不動產(chǎn)(土地)物權(quán)的生效方法，為必要之形式要件。

　　(二)登記對抗主義：民國初期地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

　　民國初期的立法引進(jìn)西方 “物權(quán)法定”“一物一權(quán)”“公示公信” 原則以及物權(quán)登記制度，使土地交易的內(nèi)容簡化、設(shè)定程序化，以降低談判成本促進(jìn)交易。自此，財產(chǎn)契約的認(rèn)證由親鄰見證轉(zhuǎn)變?yōu)闀娴怯洝?912 年，經(jīng)國會批準(zhǔn)，不論已稅未稅，一律注冊發(fā)給新契 [6]。1915 年前后，北洋政府曾清理全國的不動產(chǎn)，要求民間主動申請官府審核土地契約以證明合法權(quán)利。民國初期的法律已開始區(qū)分舊契與新契效力的界限，嘗試為交易主體提供確權(quán)秩序，使其權(quán)益因具備可預(yù)期性而不被侵?jǐn)_。據(jù)此，新契受到法律承認(rèn)與保護(hù)，具備合法性與確定性，是土地權(quán)屬憑證

　　1922 年的《不動產(chǎn)登記條例》與 1926 年的《民國民律草案》均規(guī)定了書面登記要件。前者指出：土地所有權(quán)的設(shè)定、保存、移轉(zhuǎn)、變更、限制或消滅，應(yīng)為登記。并列舉了一系列登記事項，如土地登記主體為權(quán)利或義務(wù)人，若通過土地交易變更權(quán)利者，主體即為雙方交易者;登記部門為地方審判廳或縣公署;登記內(nèi)容為土地四至、交易原因、價額等事項;登記機(jī)構(gòu)應(yīng)準(zhǔn)備登記簿，調(diào)查核實契約情況與記錄權(quán)利變更 [7]。后者則在此基礎(chǔ)上明確了不動產(chǎn)登記制度的對抗要件。法條規(guī)定：“不動產(chǎn)(土地)物權(quán)應(yīng)行登記之事項，非經(jīng)登記不得對抗第三人。” [7] 至于是選擇登記，即取決于交易主體(理性人)以個人利益最大化原則為依據(jù)的判斷。若交易者預(yù)測到登記費用成本大于不登記但無法對抗第三人的支出成本，則會選擇后者。反之，則會選擇前者。民國初期的登記對抗主義給予交易主體 “理性人” 的身份，并相信其會做出趨利避害的選擇。據(jù)此，登記對抗主義是符合效用最大化的精神內(nèi)核，在法律經(jīng)濟(jì)學(xué)上是有效率的登記方式。

　　(三)登記生效主義：南京國民政府時期地權(quán)轉(zhuǎn)移的確認(rèn)規(guī)則

　　隨著時間推移，民國時期的登記對抗主義又發(fā)展為登記生效主義 [8]。1931 年頒布的《中華民國民法》規(guī)定土地所有權(quán)之取得、設(shè)立、滅失與變更，均須依登記而定，不登記即無法律效果 [9]。這里的登記是法律強(qiáng)制性規(guī)定，即要求交易主體不能自由選擇，必須通過登記來獲取官方認(rèn)可。據(jù)此，登記生效主義并未給予交易者充分的經(jīng)濟(jì)信任，也未將其視作 “理性人”。該規(guī)則指出，交易個體僅憑借自身能力是無法兼顧利益與安全的，但依靠登記機(jī)關(guān)則能獲得多重保障。而登記機(jī)關(guān)作為公共利益的仲裁者，可以通過登記材料的審核來確認(rèn)土地交易是否產(chǎn)生物權(quán)變動的法律效力。從民國初期到中期，登記制度的變化反映出政府對民間土地交易的管理力度逐漸增強(qiáng)。政府推動土地登記法律發(fā)展，旨在從民間收回土地流轉(zhuǎn)自主權(quán)，以規(guī)范經(jīng)濟(jì)秩序 [9]。南京國民政府制定的《土地法》較前期登記而言，增加實質(zhì)審查的程序，不僅要求權(quán)利人或義務(wù)人在交易后及時登記，提交原土地權(quán)利證明，一個月內(nèi)不登記者罰款，還指令 “每登記區(qū)應(yīng)依審查結(jié)果，造具登記總簿” [10]。與此同時，地政機(jī)關(guān)將權(quán)利證明書給予持有土地財產(chǎn)的公民，作為新的確權(quán)證明 [11]。

　　就法條內(nèi)容而言，登記制度精確化也使土地交易后的確權(quán)程序更加明確，易于理解。畢竟模糊的登記讓人無所依憑的同時，也留給工作人員自由選擇的余地，極易發(fā)生雙方都以有利于自己的方向解釋登記規(guī)則，最終引起司法糾紛，增加訴訟成本。據(jù)此，土地登記證明囊括了土地四至、交易主體、交易價格等信息，是優(yōu)化土地資源配置、厘清地籍信息的重要工具。這些信息可以幫助政府嚴(yán)格界定土地權(quán)利歸屬、精確保障權(quán)益，并結(jié)合土地管制需要，通過限制土地利用條件及賦予土地權(quán)利人相應(yīng)義務(wù)，間接為政府統(tǒng)計土地數(shù)據(jù)情況，進(jìn)而調(diào)整土地管理措施，實現(xiàn)社會利益最大化。在個人與國家利益的雙重安排之下，如果財產(chǎn)契約憑證滅失，民國法律也會兜底保護(hù)。1915 年，柴閏三補(bǔ)領(lǐng)地連二契等文書 [12] 即表明官方對于農(nóng)村地區(qū)滅失的地契也予以登記追認(rèn)。這些土地登記簿、證書公證在將登記格式及內(nèi)容公之于眾、付出公示信息成本的同時，也為土地權(quán)利設(shè)置法律保護(hù)，從而降低土地權(quán)利主體為獲取登記知識而花費的經(jīng)濟(jì)成本

　　三、安全與成本之辯：民國土地交易登記制度運行的得失

　　合理的制度促使土地權(quán)利界定明晰，有效克服外部性，從而降低交易費用、節(jié)約監(jiān)督成本，提高資源配置效率。否則，將降低登記公信力，造成 “地權(quán)模糊”、市場秩序混亂。

　　(一)運行之得：保障交易安全

　　民國時期的土地交易登記，始終圍繞保障交易安全和降低交易成本展開。這兩部分往往會產(chǎn)生沖突，民國初期即出現(xiàn)關(guān)于確權(quán)方式的分歧與討論。大理院民事判決二年(1913 年)上字第 3 號判例里，一方當(dāng)事人認(rèn)為，僅憑借土地契約判定財產(chǎn)權(quán)利是否移轉(zhuǎn)的做法不合理，并試圖說服大理院推事，應(yīng)當(dāng)考慮 “地照” 這一重要因素 [13]。地權(quán)主體直接質(zhì)疑傳統(tǒng)契約的效力，在改變土地權(quán)利觀念的同時，也挑戰(zhàn)了土地交易的確權(quán)形態(tài)。在 “夏士超土地確權(quán)案” [14] 中，原告提交契約、登記收據(jù)等材料，被法院采納。而被告則僅以祖?zhèn)髀暶鳛榭兀刺岢鋈魏螌嵸|(zhì)證據(jù)。除了自我登記意識的發(fā)展之外，登記公示的權(quán)利狀態(tài)與實際權(quán)利狀態(tài)有出入時，國家也會滿足交易人的確定性期待，幫助其獲得安全保障。

　　此外，登記實際上是一種賦權(quán)方式，它使產(chǎn)權(quán)清晰，民眾據(jù)此可以體驗權(quán)利的存在。1947 年，在一起確認(rèn)土地契約無效的案件中，原告將土地于 8 年前出賣給被告所屬鹽務(wù)管理局。之后，被告將土地賣出，原告要求以原價優(yōu)先購買，但遭到拒絕。被告稱其已完成權(quán)利變更的登記程序，也向管理部門申報并拿到土地登記證書，他人已無權(quán)干涉買賣自由 [15]。地方法院認(rèn)可被告的土地契約及權(quán)利證書等憑據(jù)，認(rèn)為土地歸屬早已確定，無任何爭議 [16]。法院的判決指出，土地契約代表買賣自愿成立，登記文件也能證明權(quán)利的完全移轉(zhuǎn)。

　　總之，民國設(shè)立財產(chǎn)登記制度，展現(xiàn)出近代國家政權(quán)的初步實踐。按照西方 “權(quán)利本位” 的觀念，該制度調(diào)整了農(nóng)民土地產(chǎn)權(quán)與國家權(quán)力之間的關(guān)系。國家重視權(quán)利保護(hù)的同時，也加強(qiáng)對財產(chǎn)權(quán)利及所生收益的控制，開啟土地憑證從私契到官方登記、官頒證書的轉(zhuǎn)變過程。這些執(zhí)照、登記證來自民國歷任政府舉辦的驗契、地籍整理和土地登記。動亂年代，精確的土地數(shù)據(jù)尤為重要。土地登記主要是為了方便土地權(quán)利合法流轉(zhuǎn)而設(shè)置的，如果登記不夠準(zhǔn)確，在國家喪失公信力的同時，交易雙方也會因信息有誤而在無休止的爭端中增加支出成本。據(jù)此，在界定權(quán)利歸屬的同時，以謹(jǐn)慎登記為基礎(chǔ)的土地測量及整理工作也能維護(hù)交易安全 [2]。通過前期準(zhǔn)備，國民政府了解土地交易的基本信息，首先解決了土地權(quán)利的法律保護(hù)問題，進(jìn)而將確權(quán)與稅收相聯(lián)系，增強(qiáng)官方的安全保障。

　　基于此，政府設(shè)立的土地機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)土地公共事務(wù)的管理，通過土地審核交易事項解決權(quán)利變動問題，并以稅收管理地權(quán)。總之，國家政府與民眾在土地事務(wù)上達(dá)成新的財政契約關(guān)系，保障民眾個人權(quán)益的同時，也增加了國家稅收收益。據(jù)此，登記與稅收的雙重穩(wěn)固關(guān)系直接提升交易安全系數(shù)，經(jīng)濟(jì)利益的影響也能讓國家更全面地為民眾土地交易服務(wù)。政策運行下，土地權(quán)利開始得到官方認(rèn)定，土地邊界也逐漸明確。民眾甚至評價道，某些地區(qū)的土地登記章程是我國的創(chuàng)舉，可以成為其他各省市的模范代表 [17]。以 1936 年為限，各地完成登記的市縣不在少數(shù)。如江蘇等地數(shù)十個縣已辦理正式登記，并開始發(fā)照 [18]。自此，土地登記實現(xiàn)重要效益，即為全國各地提供土地交易合法化標(biāo)準(zhǔn)及保障安全的機(jī)制，而政府管治也增強(qiáng)了土地登記者的信心，為之后的登記發(fā)展提供歷史淵源。

　　(二)運行之失：模糊交易成本

　　土地交易登記制度意在利用清晰的規(guī)則，減少談判齟齬，降低交易成本，但在實踐中未能盡如人意。民國初期以來，土地交易權(quán)利的確認(rèn)及公示等法律在部分地區(qū)適用中存在問題，如權(quán)利界定模糊、登記信息不真實等。土地勘查報告、驗契等確認(rèn)地權(quán)歸屬的努力，只是產(chǎn)生大量真假難辨的土地資料 [19]。歷屆政府持續(xù)推動 “驗契” 發(fā)展，但一些地區(qū)的執(zhí)照根本沒有證明地權(quán)的權(quán)威性，官方也未建立有效的地權(quán)證明檔案 [2]。局部地區(qū)事前未測量土地，均聽交易者填報。遵令施行者，為數(shù)寥寥 [20]

　　1943 年，在一起共有土地的買賣糾紛案中，被告認(rèn)為，契約及登記筆錄可以證明土地最初為家族共有，但已在 1940 年被各房房長共同賣于其祖上，并已依法登記為個人私產(chǎn)。原告則直接指出，被告將被判決無效的契約申請登記，登記部門竟允許其確權(quán)，且無任何蓋章憑證。此交易也并未通知所有共有人，買賣本身不合法。故原告等人在知情后來登記處交涉，該機(jī)關(guān)主任置之不理 [21]。最終，法院簡單詢問幾名人證，根據(jù)契約及登記要件判定買賣有效。這種判例在增加原告訴訟成本的同時，引起民眾對登記公信力的質(zhì)疑 [22]。

　　相較之下，云南等地經(jīng) “中人確權(quán)” 的白契仍最為普遍 [22]。根據(jù)法律經(jīng)濟(jì)學(xué)的 “最大化原則”，即 “自我利益” 最大限度的追求，傳統(tǒng)社會的利益追求者習(xí)慣于民間中人的見證效力，除了重大疑難案件，其土地確權(quán)糾紛大多會在親鄰中人的調(diào)解下內(nèi)化于基層。因此，利益追求者認(rèn)為，不通過官方登記的確權(quán)形式消耗較低成本，雖然沒有按照法律登記，但物權(quán)變動的效果也可以達(dá)成。這種追求利益最大化的行為構(gòu)成民間市場供給與需求的內(nèi)在動力，該收益基本可以按照民間預(yù)期實現(xiàn)。從晚清至民國期間民間確權(quán)方式一直存在。這樣一來，土地財產(chǎn)權(quán)的官方保護(hù)就無法繼續(xù)創(chuàng)造官方資源的正向激勵價值，在一定程度上造成立法資源及登記成本的浪費。具體而言，交易成本因受到配套制度影響，非降反升，具體表現(xiàn)及原因如下：

　　土地交易的確權(quán)規(guī)定不全面

　　交易成本的模糊在于不夠完善的登記規(guī)定。截至 1918 年，政府就土地問題出臺的法規(guī)條例為 1913 至 1915 年間的《不動產(chǎn)執(zhí)行守則》《契稅條例》等。而土地確權(quán)的重要規(guī)章 ——《不動產(chǎn)登記條例》直到 1922 年才出現(xiàn)。在此階段，專門的土地法始終未曾公布適用。而執(zhí)行機(jī)關(guān)可適用的實體范圍有限，無法專門規(guī)制土地交易 [23]。1929 年，武漢市出臺的登記條例僅規(guī)定絕賣的土地登記，其他交易權(quán)利皆被排除在外，也未規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān) [24]。除了登記程序事項，登記責(zé)任承擔(dān)的問題也未得到重視。南京國民政府時期的《土地法》并沒有明確的權(quán)責(zé)規(guī)定，只是以 “處理之” 等字眼敷衍了事，客觀上降低土地法的公信力，最終導(dǎo)致 “有法不依”，“執(zhí)法不嚴(yán)” [25]。而上海特別市的登記條例草案則與《土地法》所規(guī)定的公告期限直接沖突，不相銜接 [26]。它們使政府人員感受不到體制壓力，將驗契工作含混處理，對于交易信息、材料數(shù)據(jù)的可信度毫不關(guān)心，最終導(dǎo)致部分地區(qū)的地籍管理與確權(quán)登記沒有顯著成效 [17]。

　　法律模糊規(guī)定官吏責(zé)任時，卻嚴(yán)格懲罰違反驗契要求的土地交易者，致使土地權(quán)利登記無法完全實現(xiàn)，進(jìn)一步增加交易成本。1914 年，《驗契條例》規(guī)定，驗契以六個月為限，每超過一個月就加倍收取驗契費用 [27]。民國財政部指出，“逾期契紙?zhí)幜P過重，恐轉(zhuǎn)窒礙難行” [28]。根據(jù)《驗契條例》可知，確權(quán)制度顯然與其初衷相悖。土地登記的核心即降低交易成本，不斷調(diào)整權(quán)利以適應(yīng)時勢變化 [29]。而土地權(quán)利的結(jié)構(gòu)調(diào)整需要通過確權(quán)發(fā)揮出來，即在完備的制度中界定交易主體的權(quán)責(zé)。因為土地是人們安身立命不可或缺的財產(chǎn)形式，土地物態(tài)邊界的變化與土地交易效率的提升，不僅需要地權(quán)的完整性、確定性及安全性，同時也要求建立科學(xué)、合理的交易規(guī)范 [30]。民國時期的登記顯然缺乏降低交易成本的合理制度，無法防止法定登記與土地交易事實之間出現(xiàn)沖突

　　登記系統(tǒng)混亂，確權(quán)機(jī)關(guān)不統(tǒng)一

　　除了法制本身的問題，登記機(jī)構(gòu)也不統(tǒng)一。南京國民政府成立前，蔣介石便指出，以后江浙所有的土地財政、契約事項，都由財政部管理，任何機(jī)關(guān)不得非法干擾 [31]。武漢等地接連發(fā)布公告，要求域內(nèi)地區(qū)土地?zé)o論是否在其他機(jī)關(guān)確權(quán)，必須統(tǒng)一按照章程重新登記。但是，土地行政管理機(jī)構(gòu)都未全面覆蓋整個交易地域。截至 1946 年 12 月，在全國 2129 個縣市中，僅有 367 個縣市設(shè)有臨時地政機(jī)構(gòu)，僅 399 個縣市有常設(shè)機(jī)構(gòu)，且名稱混亂，系統(tǒng)模糊 [32]。“二十年根據(jù)命令成立中央土地政策籌備機(jī)構(gòu)，僅維持半年便被取消…… 緊接著，土地司更名為地政司…… 三十一年設(shè)立地政署，五年后地政署升級為地政部。各省處理土地的機(jī)構(gòu)包括土地局、地政籌備處等，有的隸屬民政廳，有的隸屬財政廳。市縣級地政機(jī)構(gòu)體系尚未完善，組織不一致” [33]。

　　與此同時，政府機(jī)構(gòu)本身的政治特色，促使其在執(zhí)行章程中不可避免地產(chǎn)生國家權(quán)力的擴(kuò)張，伴隨著各部門的逐利沖動，帶來擴(kuò)大化的利益選擇。基于此，地方法院表明立場，即堅持自行負(fù)責(zé)土地登記。這一做法被批為與市委會政策相抵觸 [34]。具體而言，經(jīng)費緊缺的司法機(jī)關(guān)具有宣傳土地權(quán)利變更登記的法律優(yōu)勢，引導(dǎo)群眾選擇向法院登記 [35]。比如，閩侯地方法院向民眾承諾，只要進(jìn)行一次登記，就可以永遠(yuǎn)擁有管業(yè)權(quán)利。這種宣傳促使民眾為了降低成本，將法院登記作為唯一的產(chǎn)權(quán)證明形式。

　　再加上法院收費便宜，民眾即更向往價格低廉但公信力強(qiáng)的方式，其不繳納稅款的行為直接導(dǎo)致政府收入大幅減少社會生活中，由于近代法律信息渠道的阻塞和官方對于交易利益的爭逐，一些增加民眾負(fù)擔(dān)的制度提高登記成本，其所具有的成本遞增特質(zhì)將衍生出一些利益組織，基于此，法院與政府按照他們各自的利益考量來決定登記進(jìn)程 [36]，從而引發(fā)重復(fù)登記的矛盾。可以說，利益構(gòu)成民國時期司法、行政部門爭奪登記管理權(quán)的真實因素，隨著統(tǒng)一登記機(jī)關(guān)的要求日益強(qiáng)烈，各機(jī)關(guān)之間的爭奪也逐步激烈。反觀官方首肯的財政機(jī)構(gòu)一方，它們煩瑣的重復(fù)設(shè)置和重復(fù)勞動，直接與高額的稅費掛鉤，導(dǎo)致登記成本無法下降，促使利益代表 —— 司法機(jī)關(guān)維系優(yōu)勢地位。

　　登記人員憑借身份主觀擅斷、以公謀私

　　與責(zé)任機(jī)關(guān)一樣，內(nèi)部工作人員也在經(jīng)濟(jì)利益輸送下具有身份特質(zhì)。安徽省某地土地評委會以高官及政界代表為特殊的組成階層，而普通民眾只能在滯后的政府公告欄中了解地權(quán)登記、稅收及相關(guān)事務(wù) [37]。至此，這些具有特殊身份的工作人員一般傾向于維系所在部門利益。每個部門所遵循的登記政策，也往往由領(lǐng)導(dǎo)人憑借自身信念感來決定，未必真正符合公共利益原則在利益導(dǎo)向之下，“多頭負(fù)責(zé)” 與 “身份負(fù)責(zé)” 導(dǎo)致登記制度被割裂，分散在不同部門方案中，經(jīng)過層級切割之后，碎片化的確權(quán)規(guī)則將無法統(tǒng)一于整個法律框架之內(nèi)，以至成為各部門負(fù)責(zé)人自己的優(yōu)化章程 [38]。再加上工作人員利用職權(quán)違法亂紀(jì)，私吞利潤等不利因素將影響上下級登記部門之間的協(xié)調(diào)效果，進(jìn)一步影響登記資料的真實性，直接增加土地交易人的費用，造成額外的風(fēng)險承擔(dān)。如 1918 年，官中雷克香指控其合伙人姚某收受買家賄賂，將契約交易的價格僅定為原價的五分之一 [39]。潛在的成本威脅也驅(qū)使民眾放棄官方登記而選擇民間確權(quán)完成權(quán)利流轉(zhuǎn)

　　四、擇善而從：民國土地交易登記制度對當(dāng)代的啟示

　　基于上述情形，結(jié)合 “利益最大化” 原則與交易成本等理論，兼顧成本及效益的登記制度，應(yīng)具備以下條件：其一，穩(wěn)固。登記制度的前提即民眾的安全信賴，確權(quán)事項的穩(wěn)固能為人們提供扎實保障。其二，簡潔。土地登記只有簡潔明了，才能在降低交易者費用成本的同時被群眾理解。其三，精準(zhǔn)。登記內(nèi)容要精確無誤，才能在節(jié)約資源的同時降低糾紛發(fā)生的可能性，確保交易安全。其四，高效。土地登記若失去效率價值，那么降低成本與保障安全的核心目標(biāo)便無從談起 [40]。民國時期土地交易登記制度的得與失說明：無論是法律還是習(xí)慣，都存在優(yōu)劣精粗的成分，我們需要做的，就是在現(xiàn)實土壤的基礎(chǔ)上，對上述制度和思想擇善而從。

　　(一)借鑒民間習(xí)慣

　　完善土地交易登記的關(guān)鍵，即登記的調(diào)整要符合環(huán)境原則 [41]。地權(quán)變動登記雖在世界施行，但各國都有其獨特的適用環(huán)境，看似先進(jìn)的理論不一定符合本土文化。因此，融法于俗才是有效避免理論與實踐出現(xiàn)差距的重要環(huán)節(jié)，也是保障土地交易權(quán)益的具體路徑。民國時期，民間的土地確權(quán)規(guī)則不僅反映特定群體所特有的文化傳統(tǒng)，也為該群體的成員賦予明確的權(quán)利。土地使用過程中，國家通過法律干預(yù)土地分配，界定土地使用的價值取向。然而，在許多 “因循舊俗” 的地區(qū)，倘若官方保護(hù)未達(dá)到預(yù)期的利益最大化，民間的公眾輿論與道德監(jiān)督仍可以起到確權(quán)作用 [42]

　　但近代以來，法律制定者旨在轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)習(xí)慣，導(dǎo)入西方法律理念以使民眾接受。其制定的法律條文潛在地以近代西方的財產(chǎn)權(quán)概念分析本土情況，比如 “物權(quán)法定”“對抗第三人” 等，皆直接嵌套于傳統(tǒng)社會中。北洋政府時期，檢察長羅文干曾明確指出，民間不良習(xí)慣普遍存在，而良好的土地習(xí)慣卻寥寥無幾……[43]。如南京、北平(現(xiàn)北京)等地并不重視民間 “親鄰中人”、“白契” 的確權(quán)效力，而是仿 “官中” 舊制 [44]，設(shè)置買賣土地的官方經(jīng)紀(jì)人，以規(guī)范民間土地買賣交易，最終確保國家稅收穩(wěn)定收入 [45]。這一現(xiàn)象直接導(dǎo)致土地法近代化進(jìn)程的曲折

　　時至今日，即便土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓登記逐漸完善，根深蒂固的鄉(xiāng)規(guī)民俗與減少交易成本的目標(biāo)仍是部分區(qū)域農(nóng)地使用權(quán)轉(zhuǎn)移的主要依據(jù)。在辦理農(nóng)地流轉(zhuǎn)登記的過程中，會存在無書面合同只是口頭約定及熟人見證的情況 [46]。不同地區(qū)的農(nóng)民對于土地確權(quán)政策的認(rèn)知和理解仍存在差異 [47]。對此，立法者不得不重新審視歷史，從傳統(tǒng)法律文化中汲取智慧的同時，采取多元靈活的處理方式，在交易登記以及糾紛處理中借鑒民間交易習(xí)慣、確定親鄰見證等交易形式的效力，保障當(dāng)事人的選擇空間，形成正式制度與非正式制度的互相協(xié)調(diào)。這一轉(zhuǎn)變不僅是對歷史經(jīng)驗的尊重，更是對未來法律發(fā)展路徑的深刻把握。它預(yù)示著中國法律將既保留民族特色，又符合時代需求。

　　(二)完善登記制度

　　在傳承傳統(tǒng)優(yōu)秀法律文化的基礎(chǔ)上，以近代土地交易登記為借鑒，現(xiàn)代的土地登記也有待完善。具體而言，降低交易成本風(fēng)險是土地登記制度的核心，而公平、安全和效率則是降低交易成本的核心。因此，如何選擇公平、安全的登記制度，對于是否能達(dá)成降低交易成本的目標(biāo)非常關(guān)鍵，公平本身又是其他法律價值的根基。因為制度在發(fā)展過程中也會產(chǎn)生成本是交易成本的要素之一，如果制度顯失公平，則降低交易成本無異于緣木求魚。現(xiàn)階段，農(nóng)地確權(quán)問題之一是土地移轉(zhuǎn)程序不夠規(guī)范 [48]。比如，土地經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓與登記未以專章形式出現(xiàn)，而是被《中華人民共和國民法典》規(guī)定在土地承包經(jīng)營權(quán)一章中，模糊了二者的適用差異。這些因素可能帶來交易成本的負(fù)向增長，從而增加農(nóng)村土地確權(quán)的風(fēng)險 [49]。倘若交易成本為正向增長，登記制度中規(guī)定不同的確權(quán)內(nèi)容，就會影響效率及資源配置，故有效的制度能夠引導(dǎo)交易主體獲得正確資源，降低交易市場中的不可控性，從而減少交易成本。法律也是如此，只有將交易成本降到最低的登記法才是優(yōu)法，它可以在降低成本的同時，盡可能優(yōu)化資源配置 [25]

　　據(jù)此，登記制度的選擇對于降低交易成本、提高安全效率至關(guān)重要。在確認(rèn)權(quán)利之外，嚴(yán)格規(guī)范程序、謹(jǐn)慎約束權(quán)責(zé)等都會成為土地交易者的限定范圍，是保障交易安全的重要步驟。就此而言，執(zhí)行者的規(guī)范尤為重要。因為現(xiàn)實生活中的執(zhí)行者不能完全符合我們 “大公無私” 的設(shè)想，而是更可能從 “一己之私” 出發(fā)，無法實現(xiàn)土地登記的目標(biāo)。比如，民國時期，浙西各縣的契稅事務(wù)辦理尤不得力，從官廳到人民都因循舊例，“以致產(chǎn)權(quán)未明，訟端因之迭起……” [50]，此外，現(xiàn)代土地權(quán)利轉(zhuǎn)讓的登記操作中，各部門間相互推諉 [51]。與此同時，登記界限的不清晰，促使一些地方官員在實踐中出現(xiàn) “唯利是瞻” 的傾向 [52]。而登記人員是行使經(jīng)濟(jì)選擇權(quán)的人，不是為了謀求公共利益而對政府言聽計從的 “閹人”。我們無須將執(zhí)法者神化為道德高尚且不會犯錯的人，他們同樣有私欲 [53]。近代土地登記制度在現(xiàn)實社會中存在諸多障礙，妨礙其本身的有效運轉(zhuǎn)。高昂的登記成本和腐化的交易成本直接影響土地登記的初衷，導(dǎo)致土地登記覆蓋比例不高。這些困境都要求土地登記盡量體現(xiàn)人性化。“以人為本” 等目標(biāo)對登記機(jī)關(guān)及人員的專業(yè)素養(yǎng)提出較高的管理要求。比如，嚴(yán)格執(zhí)行持證上崗制度，提高職業(yè)準(zhǔn)入門檻，全面考核與組織培訓(xùn)，健全責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，完善工作人員 “以人為本” 的社會價值觀等

　　在嚴(yán)格約束工作機(jī)構(gòu)及人員的基礎(chǔ)上，建立完善的登記制度也是實現(xiàn)國家宏觀管理的重要措施。然而，登記本身僅成就物權(quán)的法定外在形式，此權(quán)利外觀未必昭示真實的土地權(quán)利。為維護(hù)交易安全，土地交易權(quán)利的變更登記不僅要求國家機(jī)關(guān)組織實施，而且要求以國家信譽為保障，“在公權(quán)力參與下作成的外觀與實體關(guān)系保持一致的概率很高，從而具有高度的可信賴性。同時，公權(quán)力參與的外觀也是公權(quán)力引領(lǐng)交易秩序的基本手段，呈現(xiàn)出法律政策強(qiáng)烈的價值取向，理應(yīng)成為信賴基礎(chǔ)” [54]。雖然對個別土地交易者而言，其利益可能因登記缺陷而受到損害，但對社會而言，土地交易登記給人們確立明確、合理和可信賴的行為標(biāo)準(zhǔn)，從而有利于形成安全、穩(wěn)定的交易秩序。

　　眾所周知，制度并非完美，其優(yōu)劣得失需以實踐證明。據(jù)此，民國時期的土地交易登記制度也存在新舊雜陳的情形。一方面，自清末中國法律實行近代化改革以來，源自西方的物權(quán)法理論和實踐逐漸滲透中國社會;另一方面，傳統(tǒng)中國的白契與中證確權(quán)的交易習(xí)慣，依舊有其提高交易效率、降低交易成本方面的影響力。而最終究竟采擇何種制度，才能保證公平、安全與效率，實際上是一個 “摸著石頭過河” 的探索過程。盡管這個過程存在各種缺陷，但有一點是值得我們今天借鑒的，即不同制度存在不同價值，這些價值可能會彼此沖突。而我們在選擇時，一定要根據(jù)時代的需求，凸顯出最為核心的價值。比如，在尊重民間習(xí)慣的基礎(chǔ)上，在現(xiàn)代土地交易登記優(yōu)化資源配置、明確土地交易類型及登記機(jī)構(gòu)的分工權(quán)限，細(xì)化登記管理條件，加強(qiáng)制度與農(nóng)村土地交易習(xí)慣的結(jié)合等等，以維護(hù)交易秩序。以古鑒今，民國時期最終選擇了物權(quán)登記主義，恰恰是致力于維護(hù)交易安全這一最核心的價值。這應(yīng)該就是我們重溫民國時期土地登記最好的理由。

楊瀟,中央民族大學(xué)法學(xué)院,202406